Реформи в органах управління

2.3 Реформи в органах управління

Центральною реформою органів управління стало скасування «кормлений», розпочате ще за Олени Глинської, і створення принципово нових органів управління на місцях. Це потягнуло за собою зміну у всіх важливих галузях життя суспільства, на всіх рівнях держаного врядування.

В той час землі, не внесені до реєстру княжого двору, входили до кола місцевого управління, якому належало все те, що не експлуатувалось княжим двором. Це управління здійснювалось намісниками і волостителями. Посада управителя мала назву «кормление», бо він харчувався за рахунок тих, ким сам управляв. Намісництва роздавались не за урядову працю, а за придворну службу. В цьому і була причина реформування цієї системи в 1550 р. «Так как примитивная система кормлений не могла удовлетворять требованиям времени, росту государства и усложнению общественного порядка, то ее было решено заменить иными формами управления». [2.9.:117]

Перший момент обмеження в тому, що центральний уряд став точніше визначати законодавчим шляхом встановлені за звичаєм або просто в ході багаторічної практики права і відповідальність обласних управлінь. Виразився цей момент в законі, прийнятому на другий день після царського виступу 27 лютого 1549 р. Цар з боярами наказав надалі у всіх містах землі Московської дітей боярських не судити ні в чому, окрім «душегубства и татьбы и разбоя с поличным». Цей закон передбачав те, що віднині дворян у найбільш важливих справах має право судити лише Царський суд, а не Боярський, як то було раніше. Це відбулось, безумовно, під тиском помісного дворянства.

Від зміни потерпають не тільки права місцевих правителів, але й сам порядок ведення судових процедур. Засобом для обмеження влади цих місцевих правителів слугував подвійний нагляд за ними, що йшов, як тоді казали, одночасно зверху і знизу.

Ця реформа поклала початок перебудови системи управління, розширила компетенцію судових приказів, які витісняли на місцях «кормленщиков», таким чином посилюючи позиції дворянства і місцевої влади. Ці заходи обмежували не лише свавілля, але й сам обсяг повноважень, бо з їхньої компетенції забрали всі найважливіші справи. Подальша доля цього інституту влади і до цього часу є спірним питанням.

Одним з елементів відміни «кормлений» була земська реформа, сутність якої полягала в тому, що деякі державні функції передавались земським старостам, обраним місцевим населенням. «Она состояла в попытке совсем отменить кормления, заменив наместников и волостелей выборными общественными властями, поручив самим земским мирам не только уголовную полицию, но и все местное земское управление вместе с гражданским судом. Решено было постепенно отменить все «кормления» и предоставить местному населению право выбирать самим своих управителей и судей». [2.5.:92]

До відома виборних осіб передавались не тільки суд і поліція, але й фінансове управління. Іноді старости отримували функції окремого інституту, і тоді перед очима ставала картина повної форми самоуправління. Ці органи місцевого управління найбільш повно замінили старі.

Зміна влади на місцях не могла не вплинути на зміни в центральних органах управління.

Процес становлення централізованої влади, який виражав інтереси правлячої верхівки і дворянства, відбувається в 1548-1549 рр. становленням цілого ряду центральних відомств – приказів і розростанням функцій канцелярій Великого двору і Казни. Формування нових центральних органів влади було прискорено через введення інститутів самоврядування на місцях, а утримання нових установ забезпечувалось особливими грошовими зборами на їхню користь.

Формування представницьких інститутів на місцях мало зворотною стороною посилення контролю з боку центру. Це не могло не викликати перебудови московських установ, що диктувалось також державними потребами, що і надалі розростались.

Централізація влади призвела до появи нової структури організації влади, але її характерною рисою була надзвичайна роздробленість відомств і відсутність чіткого розмежування функцій між ними. Територіальна роздробленість місцевого управління поєднувалась ще з його відомчою складністю. «В Дворцовой тетради 1552-1562 годах записано до 50 больших и дворовых дьяков, возглавлявших главнейшие приказы или избы». [2.11.:158]

В результаті перетворень створюється величезний бюрократичний апарат, який, звичайно ж, неможливо назвати позитивним результатом. Однак цю реформу відрізняє комплексність і цілеспрямованість. Так вважають декілька істориків. «Они совершались в одном строго определенном направлении: определение прав кормленщиков, доклад, введение земских заседателей в суд кормленщиков... - все это были, по-видимому, последовательные моменты одного процесса...». [2.5.:97]

Такі грандіозні зміни, які практично створювали нову структуру влади, потребували підкріплення в існуючому тоді законодавстві, а законодавство те було створене ще за Івана ІІІ. Отже, воно було застарілим і не відповідало новій системі управління. Тому цар запропонував, а бояри затвердили і доповнили «Уложение» Івана ІІІ відповідно до нових потреб Росії.

Влітку 1550 року царем і Боярською думою був прийнятий новий «Судебник», який повністю відповідав потребам того часу.

На думку багатьох вчених, спірним питанням є питання про те, чи були перетворення засновані на праві або проходили просто за волею царя. Більшість істориків стверджує, що ці реформи базувались на праві і крім того відрізнялись правовою спрямованістю. « ...царь предложил ...грамоты уставные, ...дабы чиновники не могли действовать самовластно и народ не был безгласным». [2.4.:486]

Скринніков же має абсолютно відмінну від інших точку зору. «Важной особенностью почти всех новшеств середины XVI века было... отсутствие у них законодательной в основы. Приказы не имели регламента, который определял бы структуру новых учреждений и регламентировал и деятельность». [2.11.:159]

Не дивлячись на думку історика, я вважаю, що ці реформи базувались на праві, проводились відповідно до правових норм, а створення системи управління відбувалось відповідно до законодавства. Перетворення відрізнялись чіткою направленістю, а всі зміни структури влади відбувались комплексно і виражали інтереси населення і, можливо, дрібного дворянства. Однак ці реформи призвели до створення нової структури, що відрізнялась бюрократизмом, який навряд чи є позитивним результатом.