Административная юстиция стран континентальной системы права

41. Административная юстиция стран континентальной системы права

Интересен и весьма поучителен опыт административной юстиции в странах, где она существует многие десятилетия.

В законодательстве европейских стран термин "административная юстиция" почти не используется. И все же выделяются два его признака: административная юстиция представляет собой разновидность судебной деятельности и осуществляется с соблюдением основных элементов судебного производства. Одной из сторон судебного процесса обязательно является представитель администрации. В структурном плане административная юстиция осуществляется либо специальными судебными подразделениями, либо судейской специализацией в рамках органов исполнительной власти или судов общей юрисдикции. Есть и смешанные формы, когда допускается отправление административной юстиции как судами общей юрисдикции, так и специальными административными судебными инстанциями.

Анализ организации административной юстиции стран континентальной системы права, например, Франции и ФРГ дает следующую картину. Эти страны отличает строгая система административной юстиции. Начало административной юстиции Франции было положено Наполеоном учреждением в 1799 году Государственного совета. В следующем году были созданы советы префектур. Законом 1872 года советам были переданы судебные полномочия -право выносить судебные постановления. В настоящее время во Франции сложилась трехступенчатая структура административной юстиции: это административные суды (низовые региональные и специализированные), административные апелляционные трибуналы, Государственный совет (его специальная секция). Предшественниками современных региональных административных судов были советы префектур. В 1953 году советы префектур были реформированы и преобразованы в настоящие суды по образцу общегражданских судов и переименованы в региональные административные суды. К специализированным судам относятся прежде всего Счетная палата; Суды по вопросам социального обеспечения. Создаются специализированные суды в интересах использования выгод узкой специализации.

Во Франции административная юстиция сформировалась, по существу, из недр администрации. Влияние власти на административную юстицию весьма существенно. Это проявляется в формировании судейского корпуса (например, члены Госсовета хотя и независимы, но сменяемы), материально-техническом обеспечении работы административных судов, и, наконец, Государственный совет, по своим задачам и характеру деятельности, является элементом исполнительной власти.

Во всех административных судах процесс носит состязательный характер. В нем участвуют две стороны : истец и ответчик, которые выдвигают аргументы и предоставляют доказательства. Постановления по делу принимаются как правило коллегиально. Решение суда по делу имеет строго определенную форму и должно быть обосновано как в отношении фактов по делу так и в отношении примененных судом правовых норм. Постановление суда, вступившее в действие, имеет силу закона для всех граждан и организаций и обязательно к исполнению. Существуют и специальные процедуры : так, подача искового заявления не приостанавливает действия оспариваемого акта. Он может быть приостановлен судом только в двух условий : если от исполнения оспариваемого решения могут наступить серьезные последствия и если ущерб от него может оказаться невосполнимым. Особенностью адм. судопроизводства является то, что оно больше тайное чем гласное ( досудебное исследование

материалов проводится судом негласно), особенностью является то, что судопроизводство имеет характер письменного производства. В постановлении административного суда не будет содержатся требований к администрации о выполнении каких-либо действий. Суд лишь указывает у кого какие права и обязанности, кто прав, а кто виноват. Из этого администрация сама должна сделать вывод и найти способ исполнить постановление суда, т.е. суд не исправляет неправомерный управленческий акт. На практике администрация обычно выполняет судебные решения.

Система административной юстиции Франции имеет определенные недостатки. К ним относится по мнению Г.И.Никерова, то, что зачастую весьма сложно определить куда заинтересованному лицу обращаться с иском : в суд общий или административный. Специально для решения вопросов подсудности был учрежден Суд по спорам о подсудности. Состоит этот суд из членов Госсовета и членов Кассационного суда(высшая инстанция в системе общих судов). По одному из дел о разрешении вопроса подсудности этому суду понадобилось семь лет чтобы определить относится ли дело к юрисдикции административного суда либо общего суда. Анализируя эту ситуацию, известный французский административист Г. Брэбан отмечал, что "участники судебных разбирательств совершенно теряются и не знают, к какому судье обратиться и в конечном счете приходят в отчаяние В результате они получают меньшую защиту".30

Кроме того недостатком французской адм. юстиции является то, что она является больше администрацией чем юстицией (правосудие).

С точки зрения разделения властей германская модель организации административной юстиции более последовательна. Конституция гарантирует ее независимость.

В Германии административные суды создаются только парламентом. В Германии судьи административной юстиции назначаются соответствующими органами государственной власти, как правило, пожизненно. Земельные власти вправе самостоятельно решать некоторые вопросы, в частности, увеличивать количество членов суда. Статус судей административных трибуналов идентичен статусу судей общей юрисдикции. Помимо постоянных судей в составе административных судов действуют общественные, которые избираются из числа граждан сроком на четыре года.

Во Франции судьи системы административной юстиции составляют особый судейский корпус. Его члены подбираются на конкурсной основе из выпускников Национальной школы администрации, а также чиновников государственной, военной и местной администрации. Весьма своеобразно положение членов Государственного совета, которые, являясь государственными чиновниками, участвуют в работе его специальной секции, выступающей в качестве высшего органа административной юстиции во Франции.

В основу деятельности органов административной юстиции Франции и ФРГ положен территориальный принцип. В отличие от административных апелляционных судов во Франции, верховные административные суды земель ФРГ выступают не только в качестве надзорной инстанции по отношению к административным судам первой инстанции, но и могут принять к рассмотрению дела, которые, как правило, затрагивают важную для земли административную проблему. Одной из сторон спора должен выступать земельный административный орган. Федеральный административный суд, помимо апелляционной и кассационной инстанции по отношению к нижестоящим судам, может принять к рассмотрению спор в том случае, если одной из сторон выступают высшие федеральные органы государственной власти. Ведению Федерального суда подлежат споры о конституционности партий, объединений и общественных движений. Федеральный административный суд решает споры по социальным и правовым вопросам между федерацией и землями, а также между землями.

Во Франции Государственный совет может выступать в качестве первой и последней инстанции по жалобам с целью отмены декретов Премьер-министра или Президента республики, по жалобам о законности административных актов, сфера применения которых выходит за пределы одного административного суда, и в некоторых других случаях.

В ФРГ производство в административных судах ведется на основе норм, действующих в гражданско-процессуальном производстве. В административном суде действуют принципы: гласности, состязательности сторон, публичности, законности, равенства сторон и т.д.

Несколько слов а системе административной юстиции Австрии. В Австрии действует

Закон об Административном суде 1965 г. Раздел первый посвящен организации Административного суда. Административный суд состоит из председателя, заместителя председателя и необходимого числа других членов (председателей сенатов и советников).

Члены Административного суда являются профессиональными судьями и независимы при осуществлении своих судейских обязанностей.

Раздел второй посвящен производству в Административном суде. Сторонами являются лицо, подавшее жалобу, привлекаемый к ответственности орган и лица, интересы которых будут затронуты, если жалоба, принесенная в отношении акта управления, будет удовлетворена (другие заинтересованные лица). В тех случаях, когда в жалобе не указаны другие заинтересованные лица, суд также должен по собственной инициативе в силу возложенных на него обязанностей позаботиться о том, чтобы все другие заинтересованные лица были выслушаны, и получили возможность для защиты своих прав.

По делам, относящимся к федеральному управлению, компетентное федеральное министерство, а по делам, относящимся к управлению, осуществляемому землями, -соответствующее компетентное правительство земли могут в любое время вступить в процесс вместо подавшего жалобу государственного органа или любого другого органа, привлекаемого к ответственности. Стороны вправе самостоятельно защищать свои интересы по делу перед Административным судом или поручить представлять их адвокату.

В качестве органа, привлекаемого к ответственности, должен быть указан орган, которому как высшему в данной сфере деятельности было предъявлено требование о принятии решения по правовому спору.

Если по делу, относящемуся к федеральному управлению, привлекается к ответственности не федеральное министерство, а по делу, относящемуся к управлению, осуществляемому землей, привлекается к ответственности не правительство земли, то кроме необходимых обычно приложений к жалобе должны быть дополнительно приложены копии, предназначенные для компетентного федерального министерства или компетентного правительства земли.

Закон не связывает с подачей жалобы приостановление исполнения. Это же относится и к ходатайству о восстановлении прежнего положения в связи с пропуском срока обжалования. Однако Административный суд может по ходатайству подавшего жалобу своим определением признать, что жалоба приостанавливает исполнение, если это не противоречит важным общественным интересам и если осуществление третьим лицом предоставленных согласно обжалованному решению правомочий связано с причинением значительного ущерба тому, кто обжаловал решение.

Определения, выносимые судом, должны быть вручены всем сторонам. В случае, когда признается приостанавливающее действие жалобы, орган управления должен приостановить исполнение обжалованного управленческого акта и сделать необходимые для этого распоряжения; лицо, которому обжалованное решение предоставило какие-либо правомочия, не может осуществлять их.

В восточноевропейских странах судебный контроль за законностью административных актов усилился после 1989 г. Так, в Болгарии в соответствии с толкованием Конституции 1991 г. Конституционным судом была предоставлена Верховному суду возможность пересматривать акты исполнительной власти. Предусматривается создание Верховного административного суда.

В Польше Высший административный суд действует на основе закона от 11 мая 1995 г. и состоит из 192 судей. Есть 10 филиалов суда в регионах. Предметом разбирательства являются индивидуальные административные решения во всех сферах, жалобы на постановления в исполнительном производстве, на действия администрации, нарушающие права граждан, на служебное бездействие, споры о компетенции административных органов и местного самоуправления.

42. Административная юстиция в странах англосаксонской системы права.

Рассмотрим теперь вопросы, организации административной юстиции в англосаксонских странах, где действует система общего права.

В Великобритании неправомерные действия административных органов могут быть обжалованы в обычный суд. Такой подход основан на доктрине: "независимая судебная власть

является лучшей защитой против всякого злоупотребления властью". Наряду с общими судами подобные дела могут рассматривать специальные органы административной юстиции -административные трибуналы, которые стали создаваться с начала XX в. в различных отраслях государственного управления. Однако лишь в конце 60-х годов их деятельность получила оформление.

Законом 1971г. "О трибуналах и расследованиях" сформулированы общие принципы организации и деятельности органов административной юстиции, разнообразие которых в Великобритании велико (их в стране более 2 тыс.). Трибуналы - это специфически британское явление. Они занимают промежуточное положение между администрацией и общими судами. Задача трибунала - установление наличия у конкретного лица права на пособие или услугу, предусмотренного конкретным законом. Действующие административные трибуналы по компетенции могут быть объединены в две группы: трибуналы в области социального управления и в сфере управления экономикой. Создаются они, как правило, актом парламента, который определяет их структуру, порядок формирования и деятельности. В отдельных случаях полномочия на создание трибунала могут делегироваться министру. Число видов трибуналов продолжает увеличиваться, поскольку англичане предпочитают создавать новые трибуналы вместо того, чтобы реорганизовать старые. Иллюстрируя эту ситуацию, Г.И. Никеров приводит пример : трибуналов так много, что бывает трудно разобраться, в какой из них следует обратиться - в трибунал по квартплате, учрежденный в 1946 г., или в комитет по оценке квартплаты, созданный 1965 г.

Британский трибунал должен быть беспристрастным арбитром в споре между частными лицами и администрацией. Он не может выступать от имени учреждения как это бывает в США. Поэтому трибуналы полностью независимы от администрации, комплектуются, как правило, не из числа гос. служащих, хотя бывают и исключения. Процедура в британских трибуналах менее формальна и расходы сторон менее значительны чем в административных учреждениях США. Протокол, как правило, не ведется, жесткие правила отбора доказательств не применяются, участие адвокатов не обязательно, интересы сторон часто защищают представители профсоюзов, дела нередко рассматриваются даже в отсутствии сторон. Главные, процедурные правила для трибуналов установлены Законом о трибуналах и расследованиях. Они предусматривают открытые заседания, участие адвокатов и других представителей сторон, свободный вызов свидетелей, право сторон на ознакомление со всеми документами.

Окончательное решение по постановлением административных трибуналов в случае апелляции выносит общий суд. При этом вопросами права считается не только правильность применения правовой нормы, но и обоснованность решения фактами по делу. Если у суда возникают сомнения в обоснованности постановления трибунала, то он опираясь на принципы общего права и естественного правосудия, находит основание для принятия жалобы к своему производству. С этой точки зрения административная юстиция выступает как элемент общей судебной системы.

Суд Великобритании не только пересматривает решение трибунала. В его функции входит и масштабный контроль над администрацией. Любое заинтересованное лицо вправе обратиться в суд с жалобой на действия администрации. Британский судебный контроль над администрацией базируется на принципе ultra vires, в соответствии с которым суд принимает жалобу, когда администрация превышает полномочия, предусмотренные законом. По мнению адвоката Королевского советника Р. Гордона, судебный контроль - это средство, с помощью которого английский Высокий суд проверяет правильность принятых решений в нижестоящих судах, арбитражных учреждениях и иных государственных органах. В его рамках по-прежнему действуют прерогативные приказы (цертиорари, прохибишн, т.е. приказ суда, запрещающий администрации продолжать её действия с превышением власти и другие). Однако наряду с ними действуют традиционные средства судебной защиты, судебный запрет и разъяснение норм и права, подлежащих применению по делу. Иными словами, сегодня существует единая система публичного права с единым сводом процессуальных норм. Сущность судебного контроля характеризуется так:

Суд вмешивается каждый раз, когда какой-либо государственный орган совершает незаконное, неразумное или несправедливое деяние. Эти понятия не являются строго определенными, и их расширительное толкование в делах, по которым уже вынесено решение, в