Местное самоуправление в системе публичной власти

12. Местное самоуправление в системе публичной власти.

Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление наряду с формами непосредственной демократии и государственной властью является одной из форм реализации народом принадлежащей ему власти и составляет одну из основ конституционного строя РФ, оно осуществляется путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на других территориях. Естественной территориальной основой местного самоуправления являются населённые пункты (города, посёлки, сёла, деревни, станицы и другие поселения), на их территории осуществление органов местного самоуправления обязательно. В.Е.Чиркин подразделяет административно-территориальные единицы на естественные (населённые пункты) и искуственные (районы), причём "искусственные административно-территориальные единицы созданы "сверху", актами государства, проводившего районирование территории"³⁴. Административно-территориальные единицы стали муниципальными образованиями в связи с преобразованием некоторых государственных органов в органы местного самоуправления, поэтому представляется, что данная классификация применима и к муниципальным образованиям. В некоторых субъектах РФ существует двухуровневое местное самоуправление. Оно может иметь место в двух случаях: когда конституциями и уставами субъектов РФ предусмотрено либо фактически осуществляется местное самоуправление на территории административно-территориальных единиц, объединяющих множество населённых пунктов (местное самоуправление второго уровня) либо если в соответствии с уставом города предусмотрены внутригородские муниципальные образования. При этом не допускается подчинение одних органов местного самоуправления другим.

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения и наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований своей компетенцией (в том числе властными полномочиями) в решении вопросов местного значения. Органы местного самоуправления могут законами наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых материальных и финансовых средств, реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Структура органов местного самоуправления устанавливается населением самостоятельно. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"³⁵ позволяет устанавливать самые различные структуры органов местного самоуправления. Эти структуры могут напоминать систему органов государственной власти, возможно даже перенесение "системы сдержек и противовесов" на муниципальный уровень. Уставы муниципальных образований принимаются представительными органами местного самоуправления или на местном референдуме и подлежат государственной регистрации. Обязательным является наличие представительного органа, состоящего из избираемых гражданами депутатов. Наиболее важные вопросы местного значения отнесены законодательством к исключительной компетенции представительного органа. Во многих муниципальных образованиях действуют главы муниципальных образований, избираемые жителями муниципальных образований, реже - представительными органами из своего состава. Уставами муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лица местного самоуправления, в том числе выборные. Осуществление местного самоуправления, формирование органов и назначение органов местного самоуправления государственными органами и должностными лицами не допускается.

Органы местного самоуправления несут ответственность перед населением за утрату доверия, а перед государством - за нарушение Конституции РФ и законов. Представительный орган местного самоуправления может быть распущен федеральным законом или законом субъекта РФ, а глава муниципального образования - отрешён от должности в случае принятия незаконных правовых актов при наличии судебного решения.

13. Общественные объединения, средства массовой информации.

Зачастую выдвигаются и тезисы о существовании иных "властей" - партийной, профсоюзной, информационной. Очевидно, имеет место неправомерное смешение политической системы общества и публичной власти. Во-первых, как уже отмечалось выше, согласно Конституции РФ вся власть (а речь идёт о публичной, политической власти) принадлежит народу, который осуществляет её (1) непосредственно, (2) через органы государственной власти, (3) через органы местного самоуправления, и существование иных субъектов политической власти противоречило бы Конституции. А во-вторых, принцип разделения властей всё-таки относится к государственной власти. Конечно, возможно и осуществление государственной власти в единении с какой-либо политической партией и даже с церковью (история знает такие примеры), но только не в современном демократическом государстве.

Не могут быть субъектом публичной власти политические партии и политические движения. Это было бы несовместимо с принципами народовластия, политического многообразия, многопартийности. Если в советский период государственности Коммунистическая партия руководила государством, а партийный аппарат фактически сросся с государственным (4.2), то для постсоветской России характерна слабость политических партий. Ни Коммунистическая партия, ни праволиберальные партии и движения, ни центристские "партии власти" не могут рассчитывать на поддержку большинства избирателей, последние предпочитают голосовать за конкретных кандидатов, чаще всего беспартийных. Роль политических партий в формировании исполнительной власти невелика (9). В настоящее время предпринимаются меры по усилению политических партий, недавно принят Федеральный закон "О политических партиях"³⁶. Данный закон устанавливает достаточно жёсткие требования к политическим партиям (фиксированное членство, численность не менее 10 тысяч членов, региональные отделения в большинстве субъектов РФ, обязательное участие в выборах), а также государственный контроль и бюджетное финансирование политических партий. Согласно статье 36 Федерального закона федеральные политические партии должны стать единственным видом общественных объединений, обладающим правом самостоятельного выдвижения кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (данная норма должна вступить в силу в июле 2003 года, в настоящее время выдвигать кандидатов могут также общероссийские политические общественные объединения, не являющиеся политическими партиями). Однако упомянутый Федеральный закон не ограничивает возможность выдвижения независимых кандидатов непосредственно избирателями³⁷.

Представители средств массовой информации (СМИ) зачастую называют себя не иначе, как "четвёртой властью". Несмотря на то, что подобные утверждения весьма условны (и не вполне корректны), тезис об "информационной власти" получил распространение. Оставим на время вопрос о том, сколько "ветвей власти" функционирует в современном российском государстве. Дело в том, что СМИ не осуществляют функций власти и не обладают властными полномочиями. Некоторые государственные СМИ осуществляют обязательное официальное опубликование законов и других правовых актов, принятых государственными органами, однако официальное опубликование осуществляется государственными СМИ от имени государственных органов. Другое дело, что они являются неотъемлемой составляющей политической системы общества, в демократическом государстве они являются гарантом идеологического и политического многообразия. Средства массовой информации информируют общество, в том числе и о деятельности государственных органов. Распространяя информацию, СМИ неизбежно оказывают влияние на общественное мнение (в том числе и на позицию при голосовании), на деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Не приходится говорить об организационной независимости СМИ, так как государственные СМИ находятся в ведении государственных органов, а негосударственные СМИ подконтрольны различным коммерческим и некоммерческим организациям. Характерно, что если государственное телевидение сосредоточено в ведении исполнительной власти, то печатные органы имеются практически у всех высших государственных органов.

Можно отметить такую интересную тенденцию, как трансформация конституционных принципов организации публичной власти, в том числе и принципа разделения властей, в другие отрасли права. "Система сдержек и противовесов" в какой-то мере распространяется не только на систему органов местного самоуправления, но и на систему органов партийных, профсоюзных и иных общественных организаций, и даже на систему органов крупных коммерческих организаций. Так, в акционерном обществе аналогом избирательного корпуса является общее собрание акционеров, аналогом главы государства - глава акционерного общества, аналогом высшего исполнительного органа (правительства) - правление, дирекция, аналогом контрольных органов государства - ревиизоры и ревизионные комиссии, нет только обязательных аналогов судебной ветви власти. Впрочем, подобные аналогии весьма условны.