Теоретико-методологические основы изучения стратегического планирования развития муниципального образования

1 Теоретико-методологические основы изучения стратегического планирования развития муниципального образования

1.1 Различные подходы к определению природы понятия «стратегия»

Все выдающиеся военные кампании и деятельность многих известных на мировом рынке компаний по завоеванию рынка претерпели бы крах не будь у их главных акторов четко составленной и реализованной на практике стратегии. Так что же такое стратегия? Какого-то общепризнанного определения стратегии просто не существует. Некоторые ученые и практики рассматривают процесс определения целей и задач как неотъемлемую часть стратегии, в то время как другие проводят между ними четкое разделение.

Первоначально термин strategos относился к роли человека – командующего армией. Впоследствии это слово приобрело новый смысл – «искусство военного командования», то есть говорило о психологических и поведенческих навыках, необходимых для выполнения роли командующего. Ко времени Перикла (450 год до нашей эры) этим словом стали обозначать любые навыки управления (административный талант, ораторское мастерство, силу). А ко времени Александра Македонского (330 год до нашей эры) данный термин означал умение организовать силы для победы над противником и создавать единую систему всеобъемлющего управления [1, с. 257-258].

Как правило, в каждой крупной организации на разных ее уровнях существуют свои особые стратегии. К примеру, в круг сферы деятельности правительства входит решение вопросов мировой торговли, национальной экономики, военных расходов, инвестиций, налоговых сборов, валютных запасов, банковской системы, регионального развития и политики занятости. Все эти вопросы некоторым образом связаны между собой, все они выстроены в определенную иерархическую систему, хотя каждый из них не менее значим и сам по себе. Аналогично выстраиваются стратегии и в бизнесе, возникает иерархия стратегий от корпоративного уровня до уровня отдельных департаментов и подразделений. Но если на всех уровнях существуют свои стратегии, то чем тогда стратегия отличается от тактики? Провести такое разграничение позволяет учет масштаба действий или перспектив лидера. То, что для высшего руководства компании (генерала в армии) выглядит как «тактика», вполне вероятно, для начальника какого-либо отдела (или лейтенанта) будет «стратегией», так как от этих действий и решений зависит конечный успех (в итоге – жизнеспособность) его подразделения. Говоря более точно, тактические решения принимаются на разных организационных уровнях. Тактика – это краткосрочные, адаптивные, активно-интерактивные действия, используемые для достижения своих целей противостоящими друг другу сторонами во время столкновения. Стратегии же направлены на создание устойчивой основы для упорядочивания таких адаптаций в соответствии с более широкими задачами [2, с. 270-271].

Рассматриваемый классический подход к стратегии наиболее ярко представлен в военно-дипломатических стратегиях, которые существовали еще в доисторические времена. Ведь одна из задач древних историков и поэтов заключалась в сборе и обобщении стратегий «жизни и смерти», успешных и провальных, обращении их в мудрые руководства на будущее. По мере общественного развития и усложнения конфликтов многие военные и государственные деятели начали изучать, приводить в систему и проверять на практике основные стратегические понятия. И так продолжалось до тех пор, пока не сформировались основные принципы классического подхода. Сплав многовековой мудрости отражен в максимах Сунь-Цзы, работах Н. Макиавелли, Наполеона Бонапарта, К. фон Клаузевица, Ф. Фоша, В. Ленина, Б. Гарта, Б. Монтгомери и Мао Цзэдуна. За небольшим исключением, обусловленным прогрессом современной техники, основные стратегические принципы были установлены и зафиксированы задолго до наступления нашей эры. Современные институты, как правило, лишь адаптируют и модифицируют их в соответствии с конкретными условиями и задачами. В качестве примера можно взять любую классическую военно-дипломатическую стратегию, хотя бы действия Филиппа и Александра при Херонее (338 год до нашей эры) [3, с. 23-25].

Рассмотрим все основные определения понятия стратегия и научные школы, изучающие данный термин. Слово «стратегия» уже давно применяется в самых разных случаях и имеет самые различные значения несмотря на то, что традиционно оно имело вполне однозначное толкование. Ниже приводится несколько различных толкований слова «стратегия»: стратегия как план, как концепция, как паттерн (принцип поведения, устойчивая схема действий), как позиция и как перспектива.

Если попросить кого-либо объяснить, что такое стратегия, то наверняка можно услышать в ответ, что стратегия есть план, некий вид сознательно и намеренно разработанной последовательности действий, путеводная линия (или ряд таких линий), которой придерживаются в конкретной ситуации. Согласно такому пониманию, у стратегии есть две существенные характеристики: она создается заранее, до начала действий; ее разрабатывают сознательно и с определенной целью [4, с. 242-243]. Множество различных определений из самых разных сфер лишь подтверждают эту точку зрения. Например:

- в военной сфере: стратегия имеет дело с составлением плана военных действий, с проектами отдельных кампаний и внутри них – с решениями, принятыми на основе личных обстоятельств [5, с. 54];

- в теории игр: стратегия – это сложный план, определяющий выбор игрока в любой вероятностной ситуации;

- в менеджменте: стратегия – это унифицированный, исчерпывающий, целостный план, обеспечивающий выполнение основных задач предприятия [6, с. 18-19].

Как и планы стратегии могут носить общий или частный характер. Как план стратегия может быть ловким приемом – своего рода «маневром», предпринимаемым с целью перехитрить противника или конкурента. Корпорация может распространить информацию о разработке планов строительства нового завода для того, чтобы удержать конкурентов от инвестиций в расширение мощностей. Реализуемая корпорацией стратегия (как план, то есть осуществляемое намерение) предполагает исключительно давление на конкурента и не предполагает никакого реального расширения производства, а поэтому и рассматривается как ловкий прием [7, с. 24].

Понимание стратегии только как плана явно недостаточно. Необходимо такое определение, которое включало бы в себя и результативное поведение. Согласно такому пониманию, стратегия – и заранее продуманная, и выстраивающаяся по ходу событий – есть некая последовательность в поведении.

Определения стратегии как плана и как паттерна могут оказаться вполне независимыми: планы могут и не реализовываться, а схемы могут появляться безо всякого предварительного раздумывания. Стратегии могут быть результатом действий человека, но не его намерений. Если присвоить первому определению имя преднамеренной стратегии, а второму – реализованной, то тогда мы сможем различать стратегии сознательные, в которых реализуются задуманное ранее, и спонтанные, когда паттерн развивается безо всякого предварительного обдумывания или даже вопреки ему (в таких случаях предварительно обдуманные действия так и остаются нереализованными) [8, с. 17].

Осуществление в полном смысле сознательной стратегии (когда схема реализуется в точном соответствии с замыслами) – задача крайне непростая. Необходимо, чтобы менеджмент организации заявил о своих намерениях еще до начала действий, провозглашенные задачи должны быть приняты всеми без исключения сотрудниками, а затем реализованы вне зависимости от воздействий рыночных, технологических или политических сил и так далее. Аналогичным образом в полном смысле спонтанная стратегия – также весьма редкий феномен, поскольку для этого она должна складываться из действий, в которых нет и намека на преднамеренность. (Отсутствие последовательности означает отсутствие стратегии – по крайней мере реализованной стратегии). И хотя некоторым стратегам удается подойти вплотную к одной из крайних форм, подавляющее большинство находится где-то посреди континуума, сочетая в себе черты как сознательных, так и спонтанных стратегий [9, с. 31-32].

Как бы не определяли стратегию – как план или как паттерн, - невозможно уйти от главного вопроса: а с чем имеет дело стратегия? Многие авторы, отвечая на этот вопрос начинают рассуждать о перераспределении ресурсов. Но вопрос, тем не менее, остается: какие ресурсы подлежат распределению и с какими целями.

Поскольку термин пришел к нам из военной сферы, можно сказать, что стратегия имеет дело с наиболее важными вопросами, а тактика занимается деталями (точнее, тактика учит, как использовать военные силы в сражениях, а стратегия – как использовать сами сражения для достижения военных целей) [10, с. 28].

По меткому замечанию Р. Румельта, «что для одного человека стратегия, - то для другого тактика, а потому стратегия зависит от того, на каком стуле вы сидите» [11]. Важно также, и то когда вы сидите на этом стуле. То, что сегодня выглядит как тактика, завтра вполне может оказаться стратегией. Следовательно, необходимо быть осторожным в суждениях и не заявлять безоглядно, что какие-то вещи всегда важнее, чем другие. Бывают ситуации, когда стоит заняться деталями и предоставить стратегии самим себе – пусть они развиваются по ходу дела. Поэтому лучше всего окончательное суждение о том, имеет ли данное обстоятельство «стратегическое» значение или нет, соотносить с конкретной ситуацией. Таким образом на наш вопрос: «А с чем имеет дело стратегия?», – мы даем следующий ответ: потенциально со всем, чем угодно – товарами и процессами, клиентами и согражданами, социальными обязательствами и собственными интересами, элементами управления и даже цветом автомобиля [12, с. 25].

Третье понятие стратегии – стратегия как позиция, а именно соотношение организации с тем, что теоретики любят называть словами «внешняя среда». Согласно такому пониманию, стратегия становится опосредующей силой, или «посредником», по Хоферу и Шенделю, между организацией и внешней средой. В терминах экологии мы назвали бы это «нишей», а в терминах экономики – местом, создающим «ренту» (то есть «доход, привязанный к определенному пространству») [13, с. 343], в менеджменте мы говорили бы об «области» рынка товаров – то есть о месте сосредоточения ресурсов во внешней среде [14, с. 754].

Отметим, что данное понимание совместимо с каждым из предыдущих определений по отдельности (и со всеми ними вместе). Так, та или иная позиция может быть предварительно выбрана при составлении плана (или при продумывании уловки) и/ или может быть определена как поведенческий паттерн.

В военных стратегиях и теории игр чаще всего используют подход, называемый «игра на двоих», известный также в деловой сфере как «конкуренция лоб в лоб» (где различные хитрости и уловки встречаются особенно часто). Определение стратегии как позиции явно позволяет нам перейти к иному уровню – уровню с энным числом игроков. Иными словами, раз можно определить позицию по отношению к одному противнику (подобное происходит в военном сражении), то ее можно рассматривать и в более широком контексте с большим числом участников или просто с учетом рынка, или внешней среды в целом. Однако определение стратегии как позиции – как в экономике, так и в других сферах – можно заметно расширить, если мы выйдем за пределы ситуации конкуренции. В самом деле, что мешает нам определить «нишу» как позицию, при которой стремятся избежать конкуренции? Тогда мы сможем перейти от определения стратегии, которое дал в 1890-е годы генерал Уилисс Грант: «Стратегия – это такое использование ресурсов, которое с наибольшей вероятностью ведет к поражению противника» [15], к определению, предложенному профессором Р. Румельтом в 1980-х годах: «Стратегии – это создание ситуаций для получения различных видов экономической ренты и нахождение путей их сохранения» [16]. То есть стратегия – это любая жизнеспособная позиция, вне зависимости от того, является она конкурентной или нет [17, с. 20-22].

У. Астли и К. Формбрун сделали следующий логический шаг и предложили понятие «коллективной» стратегии, то есть такой стратегии, которая направлена на установление сотрудничества между разными организациями, даже потенциальными конкурентами. Подобные стратегии могут возникать различным образом, от неформальных соглашений и дискуссий до официальных действий - таких, как взаимное вхождение представителей одной компании в руководящий состав другой, организация совместных предприятий и даже слияний. Если взглянуть на проблему с несколько иной точки зрения, их можно назвать политическими стратегиями, то есть стратегиями, направленными на устранение формальной конкуренции [18, с. 15].

Если в предыдущем определении стратегии мы обращали внимание на расположение организации относительно внешней среды и так вплоть до выявления конкретных позиций, то последующем определение возвращает нас внутрь организации, но только для того, чтобы обрести более широкий взгляд на ситуацию. С этой точки зрения стратегия является перспективой, и суть ее определяется не только избранной позицией, но и укоренившимся способом восприятия мира. Есть организации, которые весьма внимательно относятся к рынку и выстраивают вокруг этого целую идеологию [19].

Таким образом, стратегия по отношению к организации есть примерно то же самое, что индивидуальные особенности человека. В самом деле, один из самых первых и самых влиятельных исследователей стратегического менеджмента (по крайней мере его идеи отражены во всех более или менее серьезных работах) Филипп Селзник говорит о «характере» организации, заложенном в самую ее основу – индивидуальной или интегрированной приверженности к определенному образу действий и реакциям. Это понятие широко используется и в других областях. Так, антропологи говорят о «культуре» общества, а социологи – о его «идеологии», военные теоретики пишут о «главных стратегиях» армий, а теоретики менеджмента, выработав собственную терминологию, обсуждают теорию бизнеса» как его движущую силу. В немецком языке есть, пожалуй, наиболее удачный термин – weltanschauung, дословно обозначающий «мировоззрение» - некое коллективное понимание (интуитивное) устройство мира [20, с. 29].

Пятое определение, помимо всего прочего, предполагает, что стратегия - это концепция. Это означает, что все стратегии представляют собой абстракции, существующие только в умах заинтересованных сторон. Важно не забывать, что еще никому не удавалось увидеть стратегию или потрогать ее. Всякая стратегия – это изобретение, фантазия, продукт чьего-то воображения, вне зависимости от того, разрабатывается она намеренно для регулирования поведения в будущем или же извлекается из прошлого опыта [21, с. 85-86].

Еще один важный момент в этом определении – то, что перспективе сопутствует слово разделяемая. Стратегия – это перспектива, разделяемая членами организации в их намерениях и действиях. В самом деле, говоря о стратегии именно в этом контексте, мы вступаем в сферу коллективного разума, когда индивиды объединены общностью мышления и поведения. В этой связи важнейшей задачей изучения стратегий является проблема «прочтения» содержания коллективного разума, понимания намерений, пронизывающих систему под названием организация, разделяемых всеми ее членами, и осознание того, как на подобной общей и достаточно устойчивой основе осуществляются те или иные действия [22, с. 17-18].

Между рассмотренными выше определениями существует некая взаимосвязь (поскольку в природе в чистом виде практически ничего не существует). Взаимосвязи между понятиями плана и / или паттерна действий могут носить и более глубокий характер. Если одни рассматривают перспективу как план, то другие предпочитают видеть в ней отправную точку для плана (например, как позицию и/ или паттерн в определенного рода иерархии). Но понятие спонтанной стратегии предполагает, что схема возникает сама по себе, спонтанно и осознается таким же образом. Она же может послужить отправной точкой для формального плана – возможно в пределах некой общей перспективы.

Возможно перспективы берутся из прошлого опыта. В период своего становления организация апробирует различные паттерны действий и в конце концов консолидируется вокруг того, который оказывается действенней. Иными словами, у организации есть свой характер, как у человека – присущие ему черты. Взаимодействуя с миром, они находят свое лицо через внутренние навыки и склонности. Таким образом, схема может стать отправной точкой для выстраивания перспективы. То же самое верно и относительно позиции.

Но не так уж важно как возникают планы. Есть серьезные основания полагать, что, в то время как планы и позиции могут быть несущественными, перспектива остается неизменной. Другими словами, когда перспективы укореняются, их уже очень трудно изменить. В самом деле, определенная перспектива может настолько глубоко проникнуть в самые основы поведения организации, что войдет в подсознание ее членов. Это означает, что перспектива напоминает скорее паттерн, чем план, обнаруживающийся скорее как некое последовательное поведение, а не выражения в слух намерения.

Конечно же, если перспектива неизменна, то трансформации плана или позиции в пределах перспективы легко соотнести с изменениями во внешней – по отношению к перспективе – среде. В самом деле, позиция сравнительно легко трансформируется, поскольку она подгоняется под уже имеющуюся перспективу [23].

Стратегия как ловкий прием погружает нас в область прямой конкуренции, где в ходу различные финты, угрозы и маневры, широко применяемые для достижения победы над противником. Таким образом, мы оказываемся в динамичном контексте, где одно движение порождает другое и так далее. Стратегия как таковая имеет дело прежде всего не с изменениями, а со стабильностью, с намеченными планами и устойчивыми поведенческими паттернами [24, с. 28].

Стратегия как принцип поведения фокусирует внимание на действии, напоминая прежде всего о том, что любая концепция мертва вне ее осуществления. Стратегия знакомит нас с понятием конвергенции, достижением стабильности и последовательности в действиях организации. Наряду с предначертанной стратегией мы говорим о стратегии развивающейся, это означает, что помимо сознательно разрабатываемых стратегий стратегии возникают и сами собой, спонтанно [25, с. 190].

Стратегия как позиция ориентирует нас на рассмотрение организации в ее реальной среде, включающей в себя конкурентные процессы. Такой подход заставляет нас мыслить в терминах экологии: мы говорим об организмах, которые не только борются друг с другом за выживание в этом враждебном и неустойчивом мире, но и не так уж редко вступают и в отношения симбиоза [26, с. 24].

Стратегия как перспектива погружает нас в весьма непростой круг вопросов о коллективных намерениях и действиях. Определяя организацию как коллективные действия, направленные на осуществление общей задачи, тогда стратегия как перспектива нацеливает нас на рассмотрение условий, при которых те или иные намерения распространяются в группе, в итоге становясь коллективными нормами и ценностями, а также определяют то, насколько глубоко в этой группе укореняются определенные поведенческие паттерны [27].

Поскольку все рассмотренные определения взаимосвязаны, ни одно из них, на взгляд автора, не может считаться единственно верным. В каком-то смысле дефиниции самостоятельны, но по большому счету каждая из них немыслима без остальных. Не все планы становятся принципами поведения, и не все паттерны возникают на основе плана. Некоторые хитрые уловки не поднимаются до уровня позиции, тогда как некоторые стратегии представляют собой нечто большее, чем просто позиция, но все же меньшее, чем перспектива.

В качестве плана стратегия имеет дело с действиями лидера по управлению развитием организации, его усилиями задать ей определенные направления. Изучая стратегию как план, мы должны проникнуть в сознание стратега, постараться понять, что на самом деле он имеет в виду [28, с. 244].

Обозначив основные определения понятия стратегии считаем актуальным обозначить распределение рассмотренных дефиниций по теоретическим школам.

Канадский профессор Генри Минтцберг (известный своим критическим отношением к предмету и специалистам в области стратегического менеджмента), проанализировав почти 1500 статей, выделил десять основных школ, занимающихся формированием стратегии. Три первых описывают, как стратегия должна формироваться, в то время, как шесть других пытаются описать, как она формируется на практике. Десятая и последняя школа объединяет тех, кто рассматривает стратегию, как нечто непостоянное, зависящее от обстоятельств. Его работа показывает разрозненность при рассмотрении стратегии [29, с. 32].

В описании предписывающих школ стратегического планирования Минтцберг дает понять, что, хотя эти три школы являются самыми крупными, он о них очень невысокого мнения. Частично причиной является его собственная нелюбовь к тем, кто предпочитает теоретический идеал тому, что происходит на практике. А частично, его разочарование, что их успех означает, что множество интересных возможностей остаются неисследованными [30, с. 56-57].

Школа Модели (дизайна) считает, что большая стратегия получается в результате тщательного мыслительного процесса. Текущие цели и задачи проверяются в свете СВОТ анализа, после чего определяются стратегические альтернативы. Затем эти альтернативы оцениваются, принимая во внимание ценности высшего руководства и потребность в социальной ответственности, и выбирается единственная «лучшая» стратегия. В этой модели, конечный продукт уникален для конкретной организации и появляется в форме подробной «полной» стратегии, которая только и ждет, чтобы ее применили на практике [31, 305-306].

Минтцберг считает, что хотя это и не совсем не правильно, данная модель не только устаревает, но и имеет ряд внутренних ограничений. Так, она предполагает, что факторы рынков и организации можно учесть, понять и правильно оценить в одной голове стратега. Это может работать для простых систем, но вряд ли подойдет для более сложных ситуаций.

Школа Планирования также ведет отсчет с 60-х годов ХХ века, ее самый ранний и наиболее влиятельный автор – Игорь Ансофф. Здесь формирование стратегии является неотъемлемой частью процесса планирования. Поэтому это очень формализованный, рациональный процесс, обычно разделяемый на конкретные шаги, каждый из которых сопровождается аналитической работой и поиском ответов на ряд вопросов. Стратегия является чертежом, содержащим конкретные цели, бюджеты, программы и планы деятельности. Хотя она и находится в сфере внимания генерального директора, непосредственная работа выполняется штатными плановиками, которые привлекают высшее руководство только в случае необходимости [32, с. 87].

Многие выводы Школы Позиционирования звучат как «военные правила». В области управления классические консультационные продукты такого рода во множестве появлялись в 60-х и 70-х годах ХХ века. Некоторые даже предписывали занимать позицию без учета окружающих обстоятельств.

Минтцберг указывает на ряд проблем. Потребность в больших объемах информации, необходимой для эффективного использования этой модели, делает ее подходящей только для традиционных, зрелых отраслей, потому что только эти отрасли достаточно стабильны, чтобы предоставить необходимый объем исторической информации. Как и две предыдущих школы она также грешит разделением процессов мышления и активной деятельности, и потому оставляет мало возможности для обучения. Стратегия существует как формула. По мнению Минтцберга, ошибка в том, что анализ подменяет стратегию, вместо того, чтобы выполнять свою главную функцию – поддерживать процесс разработки стратегии [33, с. 245].

Хотя шесть Описательных Школ и пытаются описать, что действительно происходит, Минтцберг со скепсисом рассматривает большинство из них и с удовольствием разоблачает наиболее радикальные идеи. Он признает вклад Описательных школ стратегического планирования, но указывает, что часто проводится слишком мало практических исследований. Исключение – школа, к которой он сам относится, но и она не идеальна.

Хотя Минтцберг дал название Школы Предпринимательства, описывает он ее в терминах, больше подходящих сегодня для Школы Провидческих Лидеров. Здесь формирования стратегии – процесс предвидения. Стратегия формируется в голове одного лидера, который, основываясь на своей интуиции и прошлом опыте, выстраивает видение будущего организации и направление ее движения [34, с. 57-58].

Минтцберг использует термин Когнитивная Школа, не потому, что такая реально существует, а потому, что ее важность может привести к созданию такой школы. Указывая на то, что стратегия является продуктом человеческого разума, он подчеркивает необходимость понять, как разум обрабатывает информацию и разрабатывает стратегию. К сожалению, большинство существующей литературы по предмету использует труды по когнитивной психологии, которая склонна делать упор на ограниченных возможностях индивида собирать нужную информацию и обрабатывать ее, что ведет к субъективным или искаженным выводам.

Минтцберг считает опасным упрощением трех Предписывающих Школ, что они предлагают статичный процесс, не совместимый с динамикой и сложностями разработки стратегии. Представители Школы Обучения считали, что стратегия должна разрабатываться шаг за шагом по мере развития, самообучения организации. Представители Школы Власти рассматривали стратегию как процесс переговоров между конфликтующими группами внутри организации либо между организацией и внешней средой. Согласно взглядам сторонников Школы Культуры, стратегия зависит от культуры организации, а процесс ее выработки является коллективным процессом. Теоретики Школы Внешней среды полагают, что построение стратегии есть реактивный процесс и определяется как реакция на изменения во внешней среде.

Структурная школа – концептуально отличается от всех девяти. Вместо того, чтобы смотреть на авторов, предписывающих идеал, или исследователей, описывающих существующую практику, главное здесь – перспектива, взгляд на эпизоды в истории организаций.

Эта школа, как указывает Минтцберг, может объяснить феномен революционных изменений, то есть то, чего не способны сделать описательные школы. Радикальные перемены означают смену как стратегии, так и организационной структуры и процессов. По мнению автора, выделение данной школы является интересным и логичным. Это объясняется тем, что общество как сложная система находясь в равновесии постоянно изменяется. Это происходит в виде циклических колебаний, способных или кардинально изменить настоящее, или вернуться к элементам прошлого в новом виде [35, с. 56-59].

Резюмируя вышесказанное, автор придерживается следующего определения понятия «стратегия», которое будет использоваться в данной работе применительно к муниципальному образованию.

Под стратегией будем понимать план экономического развития, трактуемый как комплект документов, включающий собственно стратегию и блок документов по ее реализации: стратегические программы и план-концепция мероприятий подразделений (местной власти) по реализации социально-экономической политики.

В связи с наличием в зарубежной и российской теории и практике множества школ хотелось бы отметить, что в данной работе придерживаться какой-то одной из Школ довольно сложно. Это скорее квинтэссенция нескольких Школ, таких как: Школа Дизайна, Школа Планирования и Школа Внешней среды.

Рассмотрев основные подходы в понимании стратегии, на наш взгляд, логичным и целесообразным является рассмотрение сущности стратегического управления, стратегического планирования и его этапов.