Сущность и этапы стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования

1.2 Сущность и этапы стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования

Термин «стратегическое управление» был введен в обиход на стыке 60-70-х годов ХХ века для того, чтобы обозначить разницу между текущим управлением на уровне производства и управлением, осуществляемым на высшем уровне. Необходимость фиксации такого различия была вызвана, в первую очередь, изменениями в условиях ведения бизнеса. Ведущей идеей, отражающей сущность перехода от оперативного управления к стратегическому, явилась, по мнению автора, идея необходимости переноса центра внимания высшего руководства на окружение, для того чтобы соответствующим образом и своевременно реагировать на происходящие в нем изменения.

Можно указать на несколько конструктивных определений, которые были предложены авторитетными разработчиками теории стратегического управления. По Хиггенсу, «стратегическое управление – это процесс управления с целью осуществления миссии организации посредством управления взаимодействием организации с ее окружением» [36], Пирс и Робинсон определяют стратегическое управление «как набор решений и действий по формулированию и выполнению стратегий, разработанных для того, чтобы достичь цели организации» [37]. Существует еще целый ряд определений (некоторые из них мы рассмотрим ниже), которые делают упор на те или иные аспекты и особенности стратегического управления или же на его отличия от «обычного» управления.

Становление стратегического менеджмента как самостоятельной области исследования и управленческой практики прошло четыре этапа.

1     Бюджетирование и контроль как управленческие функции активно разрабатывались и совершенствовались уже в первой четверти XX века. Значительный вклад в их развитие внесла школа научного менеджмента. Так, например, диаграммы Г. Гантта (полосовые диаграммы) и в наши дни являются одним из самых распространенных методов планирования. Основная предпосылка бюджетирования и контроля – представление о стабильной среде муниципального образования, как внутренней, так и внешней: существующие условия функционирования муниципалитета в будущем существенно не изменятся. Перемена начальных условий рассматривается как препятствие, преодолимое на основе прошлого опыта. Бюджетирование и контроль по-прежнему являются важнейшими методами управления, однако в настоящее время более точно определена область их успешного применения – это так называемые «жесткие» проблемы, которые характеризуются определенностью задач, средств для их решения, необходимого количества ресурсов; применением известных методов достижения целей и определенными временными рамками. Позже, в 70-е годы ХХ века, в методологии менеджмента широкое распространение получил взгляд, согласно которому «жесткие» проблемы не исчерпывают все проблемное поле менеджмента и должны быть дополнены «мягкими» проблемами, которые характеризуются неустранимыми (по крайней мере, без использования специальных процедур) неопределенностями в исходных параметрах ситуаций, рассматриваемых как управленческие задачи [38].

2Метод долгосрочного планирования сформировался в 1950-е годы ХХ века. Он основывается на выявлении текущих изменений определенных экономических показателей деятельности муниципального образования как системы и экстраполяции выявленных тенденций (или трендов) в будущее. Этот подход оказался наиболее полезным для планирования использования ресурсов в долгосрочной перспективе с учетом сложившихся в прошлом тенденций развития социально-экономических процессов на территории муниципального образования [39, с. 40-43].

3     Широкое применение стратегического планирования в практике бизнеса и управления начинается с конца 1960-х – начала 1970-х годов ХХ века. Этот подход основывается на выявлении трендов не только экономического развития муниципального образования, но и среды его существования. Среда понимается как сложная, структурированная система факторов, воздействующая на организацию и ее конкурентов. Нестабильность среды при этом рассматривается как решающий фактор планирования. Такое планирование с учетом существующих тенденций в изменении конкурентного окружения опирается на выявленные сильные и слабые стороны организации, благоприятные возможности, предоставляемые переменами в окружении и угрозами со стороны конкурентов и социальных, политических, технологических и экономических факторов окружения [40, с. 25-26].

4     Стратегический менеджмент как самостоятельная дисциплина появляется в середине 1970-х годов ХХ века. Подобно стратегическому планированию, стратегический менеджмент основывается на изучении изменений во внешней среде организации. Однако этот подход не сводится к восприятию окружения как фактора, ограничивающего процесс организационного планирования, но предполагает установление ясно определенных целей и разработку путей их достижения на основе использования сильных сторон организации и благоприятных возможностей среды, а также компенсации слабых сторон и методов избегания угроз [41, с. 56-68].

Стратегия социально-экономического развития муниципального образования распадается на множество принципиально важных действий. Выбор конкретной определенной стратегии означает, что из всех возможностей развития и способов деятельности, которые возникают перед муниципальным образованием, принято решение о выборе одного конкретного направления, в котором оно будет развиваться.

На наш взгляд, целесообразно выделить пять взаимосвязанных направлений (этапов) деятельности по разработке стратегического плана развития муниципального образования:

-       анализ внутренней среды и внутренних закономерностей развития муниципального образования, а также внешней среды муниципального образования, формулирование стратегических установок развития;

-       постановка стратегических целей и задач для их достижения;

-       формулирование деловых и функциональных стратегий для достижения намеченных целей и результатов ожидаемого развития;

-       разработка и реализация плана конкретных мероприятий по выполнению задач развития;

-       оценка результатов деятельности и изменение при необходимости стратегического плана и (или) методов его реализации.

Планирование – один из экономических методов управления, оно служит для подготовки и принятия решений, базируется на данных прошлого периода, но стремится определить развитие объекта планирования в перспективе.

Стратегическое планирование – это систематическая подготовка принятия решений о целях, средствах и действиях путем целенаправленной сравнительной оценки различных альтернативных действий в ожидаемых условиях и в соответствии с выбранными приоритетами развития муниципального образования. В стратегическом планировании одним из принципов развития объекта планирования выступает активное воздействие и формирование будущего [42, с. 186].

Безусловным инициатором стратегического менеджмента муниципального образования должны быть муниципальные служащие, выборные должностные лица местного самоуправления. Иногда инициатором данного процесса выступают депутаты представительного органа местного самоуправления или общественные организации и частные лица.

Для разработки проекта стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования решением Главы местной администрации формируется временный творческий коллектив из 7 или 9 человек. Руководителем временного творческого коллектива выступает Глава местной администрации или его заместитель. Определяется техническое задание на разработку стратегического плана (в техническом задании определяются сроки, режим и условия работ, задаются требования к содержательной стороне плана, определяется работа экспертов в процессе и по итогам общественной экспертизы проекта).

На этом этапе важно донести необходимость стратегического управления в целом, основных логических аспектов и принципов непосредственной разработки и стратегического плана развития муниципального образования до сведения всех потенциальных участников. При достижении взаимопонимания принимается решение о порядке организации работ данного творческого коллектива.

Члены временного творческого коллектива определяют круг основных мероприятий, которые будут проведены для разработки стратегического плана. Такими мероприятиями могут быть:

-       конкретные поручения отдельным специалистам администрации местного самоуправления, например, подготовка вторичной информации о состоянии дел в определенной области (образование, здравоохранение и другие);

-       подготовка и проведение социологического исследования с целью выявить мнение частных лиц – жителей муниципального образования по кругу вопросов;

-       подготовка запросов с целью получения информации в министерства и ведомства Республики;

-       получение консультаций отдельных специалистов;

-       проведение ряда семинаров, рабочих встреч, круглых столов с широким кругом участников для выработки рабочих гипотез;

-       информирование общественности и привлечение всех заинтересованных лиц к работе через местную прессу, радио и телевидение;

-       проведение семинаров обучающего характера для работников администрации местного самоуправления по вопросам стратегического планирования развития муниципального образования и ряд других мероприятий.

По инициативе временного творческого коллектива формируется расширенный состав временного творческого коллектива, в который могут быть приглашены специалисты администрации местного самоуправления, депутаты местного Совета, предприниматели, представители различных общественных организаций и инициативных групп и независимые эксперты. Общее количество человек расширенного творческого коллектива составляет в среднем 30 человек. Члены расширенного творческого коллектива будут являться основными участниками творческого процесса по разработке стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования.

В результате проделанной работы будет сформирован проект стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования [43, с. 19-20].

Выбор конкретной стратегии означает, что из всех возможных вариантов развития и способов действия, открывающихся перед муниципальным образованием, решено выбрать одно направление, в котором оно будет развиваться.

Формулирование стратегических установок развития муниципального образования позволяет ответить на следующие вопросы: Каким мы видим данное муниципальное образование? Что мы собираемся сделать, чтобы его изменить? Каких результатов хотим достичь в будущем [44, с. 21-23]?

Определение целей позволяет определить ряд конкретных результатов, характеризующих уровень социально-экономического развития муниципального образования. Важно, с нашей точки зрения, то, что цель формализует некоторые изменения, которые должны произойти за счет определенных усилий и организованных действий для перехода от существующего положения к желаемому.

Стратегические цели относятся к повышению конкурентоспособности муниципального образования с точки зрения проживания и ведения бизнеса, то есть во многом отражают задачу улучшения репутации муниципального образования [45, с. 27].

Деловые и функциональные стратегии отражают, каким образом можно достичь определенных результатов. Необходимо отметить, что реальные функциональные стратегии состоят из двух элементов: запланированных (намеченных) и незапланированных (адаптивных реакций на изменение условий и факторов внешней среды) действий. Именно незапланированные действия позволяют более гибко приспосабливаться к изменению внешней среды. С другой стороны, большое количество вынужденных корректировок функциональных стратегий может свидетельствовать о слабости первично разработанной стратегии [46, с. 52]

Проект стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования выносит на общественную экспертизу. Главной задачей на этом этапе является максимальная доступность разработанного документа широкой общественности. Проект стратегического плана может быть опубликован в местных газетах, а местное радио и телевидение могут подготовить цикл передач презентационного и дискуссионного характера. В трудовых коллективах и на встречах с общественностью члены творческого коллектива могут представить подготовленный документ, ответить на вопросы. Уместным будет рассмотрение проекта на комитетах, сформированных депутатами местного совета. Временный творческий коллектив анализирует поступившие замечания и предложения и вносит коррективы в проект.

Также на сессии депутатов местного Совета утверждается Перечень основных индикаторов развития. Данные индикаторы и заложенные в стратегическом плане их конкретные величины подлежат как внутреннему контролю со стороны непосредственных исполнителей, так и внешнему контролю со стороны депутатов местного Совета и общественности. Все прогнозные и плановые документы развития муниципального образования содержат эти же индикаторы как ключевые обобщающие показатели. При этом индикаторы, заложенные в стратегическом плане, в прогнозах и программах социально-экономического развития муниципального образования могут быть развернуты более полно [47, с. 35].

Реализация плана по достижению поставленных задач во многом относится к сфере административных, тактических действий, при этом необходимо учесть то, что для достижения ожидаемого результата нужно:

-       создать организационные возможности для успешного выполнения намеченных действий;

-       сформировать бюджет и управлять бюджетом данных действий;

-       четко выделить критерии оценки и продумать мотивацию служащих для достижения конкретных результатов своей деятельности;

-       обеспечить внутреннее руководство, координацию и контроль за исполнением всех запланированных действий в рамках муниципального образования.

Оценка результатов деятельности и появление новых серьезных изменений внешних факторов может приводить к необходимости серьезной корректировки стратегических планов и (или) методов их реализации. И хотя каждая из основных задач стратегического управления требует постоянного анализа и принятия решений о возможности продолжить работу в заданном направлении или внести коррективы, именно на данном этапе может происходить самая серьезная корректировка стратегических направлений социально-экономического развития муниципального образования. Фактическая задача оценки деятельности и принятия корректировок развития муниципального образования является завершением и началом цикла стратегического управления. Задача стратегического управления состоит в нахождении путей для улучшения существующей стратегии и в отслеживании процесса ее выполнения [48, с. 51].

Реализация разработанного и принятого стратегического плана социально-экономического развития может потребовать осуществления ряда управленческих решений. На этом этапе могут потребоваться значительные действия организационного характера. Поскольку это влечет за собой реформирование и развитие субъекта управления муниципальным образованием.

Изменения могут затронуть непосредственно работников администрации местного самоуправления (могут вырасти требования к уровню квалификации работника или будет внесено изменение в систему мотивации работников. Может оказаться необходимой разработка новой организационной структуры администрации местного самоуправления, например, станет явной полезность создания структурного подразделения по развитию и продвижению муниципального образования (в Нижнекамске же, по нашему мнению, в структуре отдела экономического анализа и транспорта можно добавить функцию по разработке стратегических планов развития города на среднесрочную перспективу). Часто полезным бывает создание или активизация работы общественных организаций, например, при Главе местного самоуправления может быть создан Совет предпринимателей. Депутаты местного совета также могут принять решение о создании новых комитетов и комиссий.

Сложность этого этапа состоит в том, что, с одной стороны, все реформы могут болезненно восприниматься некоторыми людьми, может сложиться нездоровая обстановка в коллективе, возникнуть неприятие и саботаж реформ со стороны отдельных работников и организационных структур. С другой стороны, Глава местного самоуправления, может оказаться перед тяжелым управленческим решением и в случае своей слабой позиции (отсутствие команды, невысокий уровень личной квалификации, низкий уровень авторитета у сотрудников-специалистов администрации местного самоуправления) не сделать рекомендуемые шаги. В этом случае риск, что разработанный и принятый стратегический план социально-экономического развития и все, выработанные в его курсе плановые документы останутся нереализованными или будут реализованы лишь частично [49, с. 60].

Необходимость перехода и осуществления стратегического управления должна быть осознана как объективная необходимость главой местных органов власти и его заместителями, а также ведущими специалистами органов муниципального управления. Причем окончательная ответственность за руководство разработкой и реализацией стратегического плана развития муниципального образования лежит на главе муниципального образования, не смотря на то, что в процессе стратегического управления задействованы многие муниципальные служащие. Обычно руководители ведущих департаментов принимают участие в разработке ключевых направлений общей стратегии и несут ответственность за разработку и реализацию отдельных функциональных стратегий.

Перечень основных нормативных документов для реализации стратегического документа утверждается депутатами местного Совета. В этом перечне могут быть проведены увязки с процедурой и статусом нормативных документов ранее существующих, например, с постановлениями о бюджетном процессе. Также в этом перечне могут быть указаны те нормативные документы, которые пока не выработаны, но их разработка сейчас стала необходимой, например Решение о поддержке инвесторов, реализующих инвестиционные проекты на территории муниципального образования. В этом случае, если нормативный документ должен быть разработан, определяются сроки и ответственный за подготовку проект, сроки рассмотрения и принятия этого документа [50, с. 28].

Текущий контроль за процессом выполнения принятого плана стратегического развития муниципального образования возлагается на созданный департамент по стратегическому развитию муниципального образования, в функции которого могут быть переданы координация действий по выполнению профильными департаментами основных функциональных стратегий, а также отслеживание изменений внешней среды и внесение текущих корректировок в исполнение намеченных задач. Этот же департамент собирает информацию и подготавливает текущие аналитические отчеты о выполнении намеченной программы действий для главы местной администрации и по его поручению доводит данную информацию до депутатов представительного органа местного самоуправления и общественности [51, с. 35].

По итогам деятельности отдельных департаментов и конкретных муниципальных служащих по реализации стратегического плана развития муниципального образования могут быть приняты соответствующие меры стимулирования или воздействия.

По истечении определенного периода времени, например одного года, или в случае серьезных изменений внешней среды муниципального образования вновь организуется деятельность творческого коллектива (возможно, с участием новых лиц, но при условии сохранения основного «костяка» творческого коллектива) для внесения корректировок в стратегические установки развития муниципального образования [52, с. 28].

Предложенный поэтапный процесс разработки и выполнения основных задач стратегического управления муниципального образования позволяет организовать процесс деятельности, выработать основу стратегического управления развитием муниципального образования.

Таким образом, разработанная стратегия позволит определить готовность муниципального образования к эффективному реагированию на выявленные факторы влияния внешней среды и объединить ресурсы внутри муниципального образования. Кроме того, стратегия развития муниципального образования свидетельствует о способностях муниципального образования вести слаженную планомерную работу и по привлечению внешних ресурсов для его развития (использование в переговорах с инвесторами, подготовленные PR-акции по формированию привлекательного имиджа муниципального образования в различных средствах массовой информации и Интернете).

Обозначив сущность и этапы стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования, представляется логичным перейти к анализу стратегий развития на примере конкретных муниципальных образований.