Общая характеристика производств по административным делам

17.4 Общая характеристика производств по административным делам

Аналогично с производством по делам об административных правонарушениях процедуры всех других видов производств также осуществляются в соответствии с определенными стадиями и соблюдением названых ранее принципов.

Дисциплинарное производство урегулировано Правилами внутреннего трудового распорядка, уставами предприятий, организаций и учреждений, уставами о дисциплине, действующими в отдельных отраслях государственной деятельности. Особенность этого вида производства заключается в том, что оно осуществляется не только на основании норм трудового права, но по правилам и методам административного процесса представителями исполнительной власти, администрации предприятий, организаций или учреждений, должностными лицами органов самоуправления, представителями общественных объединений. Дисциплинарное производство имеет четыре стадии:

- возбуждение дисциплинарного производства;

- рассмотрение дела;

- принятие решения по делу и его исполнение;

- обжалование (опротестовывание) решения по дисциплинарному делу.

Основанием для возбуждения дисциплинарного производства является осуществление лицом дисциплинарного проступка, под которым понимают виновное, противоправное действие, связанное с невыполнением или неподобающим выполнением служебных обязанностей. Для отдельных категорий работников государственного аппарата, а также других служащих дисциплинарная ответственность может наступить и за проступки, не связанные со служебной деятельностью, но порочащие их звание. Основанием для дисциплинарного производства служат докладные записки, рапорты, представление о совершении проступка. Собственник или уполномоченный им орган вместо наложения дисциплинарного взыскания имеют право рассмотрение вопроса о нарушении трудовой дисциплины передать трудовому коллективу. Дело о привлечении к дисциплинарной ответственности может быть возбуждено прокурором.

Администрация может применить к нарушителям дисциплины взыскания, предусмотренные действующим законодательством. Ст. 147 Кодекса законов о труде Украины предусматривает два вида взыскания - выговор и увольнение. Но законом Украины «О государственной службе», уставами о дисциплине работников в отдельных отраслях управления предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания (например, предупреждение о неполном служебном соответствии, задержка до одного года в присвоении очередного ранга или в назначении на вышестоящую должность и другие). Не указанные в законодательстве принудительные меры дисциплинарного характера использоваться не могут.

Дисциплинарные взыскания применяются непосредственно после выявления проступка, но не позже одного месяца со дня его выявления. Дисциплинарное взыскание не может быть наложено позже 6-месячного срока со дня совершения проступка.

При рассмотрении дела выясняется степень и тяжесть вины работника, который совершил проступок, обстоятельства совершения проступка, личность правонарушителя, его служебная характеристика, материальный ущерб. От нарушителя может быть взято устное или письменное объяснение о причинах совершения проступка; для следователя и прокурора - только письменное. Об отказе дать объяснение составляется акт.

Компетентный орган (должностное лицо), рассмотрев дело, принимает решение. Тяжесть взыскания должна соответствовать тяжести проступка. О наложении взыскания издается приказ. О применении дисциплинарного взыскания работнику сообщается в трехдневный срок под расписку. Решение о наложении дисциплинарного взыскания может быть обжаловано, в том числе в суд.

Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не совершил правонарушения и не был привлечен к дисциплинарной ответственности, он считается не подвергавшимся дисциплинарной ответственности. Дисциплинарное взыскание может быть снято и до окончания годового срока.

В связи с переходом экономики Украины к рыночным отношениям распространяется такой вид производства, как регистрационное производство.

Оно имеет несколько видов:

а) государственная регистрация всех субъектов предпринимательства, которыми являются граждане Украины или других государств, а также юридические лица;

б) процедура лицензирования отдельных видов деятельности;

в) регистрация нормативных актов Кабинета Министров, министерств и других центральных органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля, касающихся социально-экономических, личных прав, свобод и интересов граждан или имеющих межведомственный характер;

г) регистрация объединений граждан;

д) регистрация религиозных организаций и др. Перечисленные виды регистрационного производства имеют много общего и много отличий.

Процедура государственной регистрации касается всех предприятий, субъектов предпринимательской деятельности, которыми могут быть граждане Украины и других государств, а также юридические лица. Не могут быть субъектами предпринимательской деятельности лица, ограниченные законом в дееспособности.

Такие категории граждан Украины, как военнослужащие, должностные лица органов прокуратуры, суда, службы безопасности, внутренних дел, государственного нотариата, а также органов государственной власти и управления, призванные осуществлять контроль за деятельностью предприятий, государственные служащие, ограниченные в занятии предпринимательской деятельностью.

Не могут быть зарегистрированы как предприниматели с правом осуществления соответствующего вида деятельности лица, которым запрещено заниматься определенной деятельностью до окончания срока, установленного приговором суда.

Лица, имеющие непогашенную судимость за кражи, взяточничество и другие корыстные преступления, не могут быть зарегистрированы как предприниматели, не могут выступать соучредителями предпринимательской организации, а также занимать в предпринимательских обществах и их союзах руководящие должности и должности, связанные с материальной ответственностью.

Закон Украины «О предпринимательстве» предоставляет предпринимателям свободу предпринимательской деятельности, которая проявляется в праве без ограничений принимать решения и осуществлять самостоятельно любую деятельность, не противоречащую действующему законодательству. Вместе с этим устанавливается перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, а также тех видов, предпринимательство о которых запрещено в связи с повышенными требованиями к безопасности работ и необходимостью централизации функций управления.

Государственная регистрация предпринимательства осуществляется в исполнительных комитетах районной, городской, районной в городе раде, районных местных администрациях по месту жительства или деятельности предпринимателей.

Для государственной регистрации предпринимательства направляются следующие документы:

- заявление предпринимателя;

- решение учредителя (собственника имущества или уполномоченного им органа) об учреждении субъекта предпринимательской деятельности, а также устав в тех случаях, когда он необходим для создаваемой формы предпринимательства;

- документ, подтверждающий уплату средств за регистрацию;

- письменное подтверждение о юридическом адресе субъекта предпринимательства и другие документы (в случаях, предусмотренных действующим законодательством для отдельных организационных форм предпринимательства).

Соответствующий орган, осуществляющий регистрацию, в месячный срок выдает удостоверение о регистрации и одновременно направляет в налоговую инспекцию ив орган государственной статистики сведения о зарегистрированном субъекте предпринимательства.

Отказ в государственной регистрации субъекта предпринимательства может наступить только по мотивам нарушения порядка его создания. Не допускается она по мотивам нецелесообразности создания субъекта предпринимательства. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован в суд.

Если для занятия предпринимательской деятельностью необходима лицензия, субъекты предпринимательства обращаются к соответствующим органам с заявлением, к которому прилагают копии учредительных документов, а предприниматель (физическое лицо) - копии документов, удостоверяющих уровень образования и квалификации, необходимые для осуществления соответствующего вида деятельности (медицинская практика, юридическая практика, изготовление пива и вина и тому подобное).

Порядок выдачи субъектам предпринимательской деятельности специальных разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности регулируется Законом Украины «О предпринимательстве» (ст. 4).

Разрешение (лицензия) или отказ в лицензии на предпринимательскую деятельность осуществляется в срок не позднее 30 дней со дня получения заявления и соответствующих документов.

Отказ в выдаче лицензии может быть обжалован в судебном порядке.

Государственная регистрация предприятия проводится в исполнительном комитете районной, городской, районной в городе раде или в районной местной администрации по месту нахождения предприятия.

Для государственной регистрации предприятия соответствующему органу направляются заявление, решение учредителя о создании, устав и другие документы. Если у предприятия на момент регистрации отсутствует собственное помещение, она осуществляется по юридическому адресу одного из учредителей.

Государственная регистрация предприятия осуществляется не позже 15 дней со дня подачи заявления и необходимых документов. Данные о государственной регистрации посылаются в 10-дневной срок соответствующим органом в Министерство финансов и Министерство статистики Украины. Предприятие включается в государственный реестр Украины со дня его регистрации.

Отказ в государственной регистрации предприятия может быть из-за нарушения установленного Законом Украины «О предприятиях в Украине» порядка создания предприятия, а также в случае несоответствия необходимых документов требованиям законодательства. По мотивам нецелесообразности создания предприятия отказ не допускается.

Если государственная регистрация предприятия в установленный срок не проведена или в ней отказано по мотивам, которые учредитель считает необоснованными, он может обратиться в суд и имеет право взыскать через суд убытки, нанесенные ему вследствие незаконного отказа в регистрации.

В случаях, когда предприятие будет заниматься отдельными видами деятельности, подлежащими лицензированию, оно обязано получить разрешение (лицензию) в порядке, предусмотренном законом Украины «О предпринимательстве».

Государственная регистрация объединений предприятий (ассоциаций, корпораций, консорциумов, концернов и других объединений), а также товарных фирм осуществляется в порядке, установленном для регистрации предприятий.

В хозяйственной деятельности широко используется такая организационно-правовая форма предприятий, как хозяйственные общества. Согласно со ст. 1 Закона Украины «О хозяйственных обществах» от 01.10.91 г. ими признаются предприятия, организации, учреждения, созданные на основании договора граждан или юридических лиц путем объединения их имущества и предпринимательской деятельности.

Законодательство предусматривает также организацию акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, обществ с дополнительной ответственностью, полных обществ, командитних обществ, арендных предприятий, государственных коммунальных предприятий, основанных на собственности административно-территориальных единиц) и государственных предприятий, основанных на общегосударственной собственности.

Любая из названных форм предпринимательской деятельности может осуществляться только после государственной регистрации, которая осуществляется в соответствии со ст. 8 Закона «О предпринимательстве».

Государственная регистрация этих субъектов предпринимательской деятельности должна осуществляться в течение 5-ти дней. В этот срок орган регистрации обязан выдать предпринимателю или предприятию свидетельство о регистрации, которое является основанием для открытия счета в банке и начала предпринимательской деятельности.

Имеет особенности регистрационное производство по созданию объединений граждан и религиозных организаций.

Порядок регистрации объединений граждан урегулирован Законом Украины «Об объединении граждан». В соответствии с ним регистрация политических партий и международных общественных объединений осуществляется Министерством юстиции Украины; других объединений граждан (общественных организаций), а также местных ячеек зарегистрированных всеукраинских и международных объединений - исполнительными комитетами сельских (поселковых), городских рад или местными органами исполнительной власти (местными администрациями).

С целью регистрации объединения граждан учредители подают заявление, заявление о регистрации политической партии должны подписать не меньше 1000 граждан Украины, имеющих избирательное право. К заявлению прилагаются протокол учредительного собрания (съезда, конференции), устав или положение, где указаны цели создания объединения, информация о составе руководства центральных уставных органов, данные о местных ячейках, документы об уплате регистрационного сбора. Политические партии подают также свои программные документы.

От регистрационного сбора освобождаются детские общественные объединения. Общественные объединения инвалидов, женщин, ветеранов и молодежи выплачивают вдвое меньший регистрационный сбор.

Регистрационное дело рассматривается соответствующими органами в двухмесячный срок со дня поступления заявления и регистрационных документов. Местные органы исполнительной власти и местного самоуправления имеют право осуществлять проверку сведений, содержащихся в представленных документах.

О регистрации или отказе в ней заявителям сообщаются в 10-дневной срок в письменном виде.

Отказ в регистрации может иметь место только в случаях, когда устав (положение) не отвечает закону или когда он или деятельность общественного объединения противоречат Декларации о государственном суверенитете Украины.

Отказ в регистрации политической партии и международному общественному объединению может быть обжалован в Верховный Суд Украины, а местным общественным объединением - соответственно в областной, Киевский городской, районный (городской) суды.

Государство гарантирует равноправие граждан независимо от их отношения к религии. Любое прямое или косвенное ограничение прав, установление прямых или косвенных преимуществ граждан в зависимости от их отношения к религии, разжигание, связанных с этим вражды и ненависти, оскорбление чувств граждан влекут за собой ответственность согласно закону.

Государственный контроль за соблюдением законодательства Украины о свободе совести и религиозных организациях осуществляют местные рады, их исполнительные комитеты, органы местной государственной администрации, а также Государственный комитет Украины по делам религий. Комитет обеспечивает проведение политики государства относительно религии и церкви в соответствии с Законом Украины «О свободе совести и религиозных организациях» от 23.04.91 г.

Для получения религиозной общиной правоспособности юридического лица граждане в количестве не меньше 10-ти, образовавшие ее и достигшие 18-летнего возраста, подают заявление и устав на регистрацию в областную, Киевскую и Севастопольскую государственные администрации, а в Автономной Республике Крым - в Совет Министров. Религиозные центры, управления, монастыри, религиозные братства, миссии и духовные учебные заведения подают на регистрацию устав в Государственный комитет Украины по делам религий.

Орган, осуществляющий регистрацию Устава, в месячный срок рассматривает заявление, устав и принимает соответствующее решение, о чем в 10-дневной срок письменно сообщает заявителям. В необходимых случаях орган регистрации может затребовать вывод исполнительного комитета местной рады, а также специалистов. В таком случае решение о регистрации устава принимается в трехмесячный срок. Превышение установленных сроков регистрации уставов религиозных организаций может быть обжаловано в суде.

Религиозной организации может быть отказано в регистрации устава, если он или ее деятельность противоречат действующему законодательству, о чем в 10-дневной срок письменно сообщается заявителям. Это решение может быть также обжаловано в суде.

Деятельность религиозной организации может быть прекращена в связи с ее реорганизацией или ликвидацией согласно собственному постановлению этой организации, а также по решению суда применительно к организациям, являющимся юридическими лицами, в случае нарушения ими положений законодательных актов о свободе совести и религиозных организациях.

Одним из видов государственной регистрации является регистрация нормативных актов министерств и других органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля, которые затрагивают социально-экономические, политические, личные права, свободы и законные интересы граждан или имеют межведомственный характер.

В соответствии со ст. 2 Указа Президента от 03.10.92 г. «О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти» (с изменениями, внесенными Указом Президента от 21.05.98 г.) государственную регистрацию осуществляют:

- Министерство юстиции Украины - относительно нормативно-правовых актов министерств, других центральных органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля;

- Главное управление юстиции Министерства юстиции Украины в Автономной Республике Крым – относительно нормативно-правовых актов министерств и республиканских комитетов Автономной Республики Крым;

- областные. Киевское и Севастопольское городские управления юстиции - относительно нормативно-правовых актов областных. Киевской и Севастопольской городских государственных администраций (с 8 июня 1998 года), их управлений, отделов, других подразделений, а также органов хозяйственного управления и контроля;

- районные, районные в Киеве и Севастополе управления юстиции - относительно нормативно-правовых актов районных, районных в Киеве и Севастополе государственных администраций.

Нормативный акт в трех экземплярах направляется в орган государственной регистрации на следующий день после принятия; одновременно также направляются:

- обоснования оснований для издания нормативного акта или отдельных его норм;

- сведения о действующих актах по этому вопросу, информация о сроках приведения их в соответствие с нормативным актом, представленным на государственную регистрацию, а также об актах, теряющих силу в связи с принятием данного акта;

- сведения об официальном согласовании акта с заинтересованными органами.

Государственная регистрация нормативного акта осуществляется в 10-дневной срок с момента поступления его в регистрационный орган, о чем делается надпись на оригинале с датой о регистрации. После этого акт заносится в государственный реестр. Срок регистрации может быть продлен, но не более чем на 10 дней с сообщением об этом органу, внесшему акт на регистрацию.

Акты, изданные с нарушением действующего законодательства, нарушающие или ограничивающие законные права, свободы, интересы граждан, предприятий, учреждений и организаций или возлагающие на них не предусмотренные законом обязанности, выходящие за пределы компетенции органа, выдавшего акт, не согласованные с заинтересованными органами, если это является обязательным, не регистрируются.

Об отказе в регистрации письменно сообщается в орган, выдавший акт, с указанием конкретных причин. Решение об отказе в государственной регистрации, принятое Министерством юстиции, обжалуется в Кабинет Министров Украины, а принятое управлением юстиции - в областные, Киевскую и Севастопольскую государственные администрации.

К регистрационной следует отнести также деятельность центров занятости, которые созданы в связи с переходом к новым формам ведения хозяйства, собственности, с переходом к рыночным отношениям и появлением значительного количества людей, которые потеряли работу или не могут ее найти.

Центры занятости имеют целью ослабление социальной напряженности и предоставление гражданам помощи в поисках работы или получении статуса безработного.

Гражданин, который обращается в центр занятости, заполняет регистрационную карточку, прилагает к ней трудовую книжку или документы, ее заменяющие, документ об образовании или удостоверении о профессиональной квалификации, справку о состоянии здоровья и о заработке за последние два месяца, паспорт.

Центр занятости в течение 10-ти дней со дня регистрации в нем лица должен предложить ему два и больше варианта трудоустройства или получения новой специальности путем переподготовки, обеспечить его информацией о наличии вакантных должностей (рабочих мест). Если в течение десятидневного срока не найдены возможности трудоустроить человека, он получает статус безработного и право на помощь.

В структуре административного процесса важное место занимает производство по делам, связанных с осуществлением государственного ведомственного и вневедомственного (подведомственного) контроля органами исполнительной власти (министерствами, управлениями и отделами местных государственных администраций, руководителями государственных предприятий, организаций и учреждений) относительно подчиненных им органов и структурных подразделений, а также специализированными службами и государственными инспекциями.

При осуществлении ведомственного или вневедомственного контроля орган (должностное лицо по поручению соответствующего органа) проверяет исполнение предписаний законов, указов Президента, постановлений Кабинета Министров, ведомственных актов. В пределах ведомственного контроля может осуществляться проверка в полном объеме организационной, финансовой и хозяйственной деятельности подведомственных органов и структурных подразделений. Межведомственный контроль, осуществляемый соответствующими службами и инспекциями, касается только отдельных направлений деятельности - финансовой, хозяйственной, выполнения общеобязательных правил, противопожарных, санитарных и т.п.

Контроль осуществляется в форме проверок, обследований, ревизий, на основании документа, подписанного руководителем (заместителем) соответствующего органа исполнительной власти, начальником контрольно-ревизионной службы или управления, руководителями службы в районе, городе, руководителями (заместителями) государственных инспекций.

Так, согласно Закону Украины «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине» от 26.01.1993 г. представители этой службы могут по инициативе службы один раз в год осуществлять проверку финансово-хозяйственной деятельности государственных органов предприятий, организаций и учреждений. По поручению правоохранительных органов ревизии, проверки и обследования могут осуществляться работниками контрольно-ревизионной службы без ограничений. При этом они имеют право: осматривать и изучать необходимые документы; опечатывать кассы, кассовые помещения, склады, архивы; изымать документы или материальные ценности, книги их учета, получать объяснение от должностных и материально-ответственных лиц; останавливать движение материальных ценностей, выдачу ссуд банковского порядка; получать от любых должностных лиц необходимые сведения, копии документов и др.

Широкими полномочиями по осуществлению контроля наделены государственные инспекции, значительная часть которых вправе согласно Кодексу Украины об административных правонарушениях рассматривать дела о нарушении соответствующих общеобязательных правил и накладывать на виновных административные взыскания.

Административно-процессуальными нормами внедряется в жизнь разрешительная система – совокупность правил, регулирующих порядок производства, приобретения, пользования, хранения, перевозки, сбыта определенных предметов и веществ, а также открытие и функционирование отдельных предприятий.

Разрешительная система, осуществляемая органами внутренних дел, является важным средством обеспечения общественного порядка и общественной безопасности в стране, борьбы с преступностью и другими правонарушениями. Она распространяется на предметы, материалы и объекты, которые составляют повышенную опасность для окружающих, могут быть использованы с преступной или другой целью. К таким объектам относятся огнестрельное, холодное, газовое и пневматическое оружие, взрывные материалы, хранилища и склады, где они хранятся, стрелковые тиры и стрельбища, оружейные мастерские и пиротехнические предприятия, магазины, которые торгуют оружием и боеприпасами, штемпельно-граверные мастерские, печати и штампы.

Органы внутренних дел осуществляют разрешительную систему путем использования различных форм и методов, важное место среди которых занимает контроль за соблюдением ее правил. Контрольная деятельность органов внутренних дел в указанной сфере включает начальную проверку объектов перед выдачей соответствующих разрешений, систематическое обследование таких объектов, предварительную проверку лиц, с которыми заключаются трудовые договоры для работы на них, а также применение профилактических мер для предупреждения и прекращения нарушений правил разрешительной системы. С целью обеспечения выполнения заданий, возлагаемых на органы внутренних дел по осуществлению разрешительной системы, организации контроля за соблюдением ее правил ведется учет всех объектов, на которые она распространяется, а также владельцев отдельных предметов.

Начальная проверка объектов перед выдачей соответствующих разрешений способствует предупреждению различных опасных ситуаций, вредных последствий несоблюдения правил разрешительной системы. Такая проверка складов, хранилищ и других объектов осуществляется комиссией, в состав которой, кроме работников органов внутренних дел, входят также представители других заинтересованных организаций. По результатам работы комиссия составляет акт, в котором делает вывод о наличии или отсутствии условий для открытия объекта. Перед выдачей разрешения на приобретение или хранение (ношение) оружия гражданином обязательно проверяются сведения, которые характеризуют личность последнего (состояние здоровья, отсутствие судимости, нарушений общественного порядка и т.п.).

Обследования объектов разрешительной системы осуществляются инспекторами милиции ежеквартально, а объектов, на которых хранится большое количество огнестрельного оружия (20 и больше единиц), а также базовых складов взрывчатых веществ - ежемесячно. Во время обследований обязательно должны проверяться наличие соответствующих разрешений, паспортов, согласия на заключение трудовых договоров с работниками, соблюдение пропускного режима, учет подконтрольных предметов и материалов, порядок их выдачи и приема, правильность ведения служебной документации, пригодность помещений для хранения указанных предметов, состояние технического оборудования, охраны объектов, оборудование и техническое состояние транспорта для перевозки опасных предметов; проверяется выполнение гражданами-владельцами огнестрельного, холодного, газового или пневматического оружия правил хранения указанных предметов.

Важным средством предупреждения хищения предметов и материалов, на которые распространяется разрешительная система, а также неподобающего их использования является предварительная проверка лиц, с которыми заключаются трудовые договоры для выполнения работ, связанных с указанными предметами и материалами. Руководители предприятий, учреждений и организаций могут принимать на работу таких лиц только по предварительному согласию органа внутренних дел, который дает его после всесторонней и тщательной проверки. Согласие не может быть дано, если гражданин систематически нарушает общественный порядок, имеет судимость, по состоянию здоровья не может выполнять указанных обязанностей, а также в некоторых других случаях.

Содержание профилактической работы определяется на основании анализа обстановки на объектах, который характеризует состояние соблюдения правил разрешительной системы. Значительная роль в профилактике нарушений этих правил принадлежит согласованным действиям работников разрешительной системы и других служб органов внутренних дел (уголовного розыска, борьбы с организованной преступностью, ГАИ и т.п.), а также различных государственных органов и объединений граждан, владеющих объектами разрешительной системы. Основное внимание в профилактической деятельности органов внутренних дел должно уделяться выявлению и устранению или нейтрализации причин и условий, способствующих нарушению установленных правил.

ТЕМА 18. ПОНЯТИЕ, ХАРАКТЕРИСТИКА И КРИТЕРИИ ЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ