Правовые вопросы, стоящие перед российским земельным законодательством

4. Правовые вопросы, стоящие перед российским земельным законодательством.

Таким образом, земля является предметом регулирования значительного числа от­раслей российского права: конституционного - при определении на ней государственных границ; административного - при разграничении территорий между субъектами Российской Федерации; гражданского - при совершении сделок с земельными участками; семейного - при ре­шении споров о разделе собственности супругов; финансового - при земельном налогообложении; аграрного — при использовании земель сельскохозяйственного назначения для выращивания сельскохозяйст­венных культур и т. д.

В связи с этим, можно определить следующие важнейшие направления в области земельных отношений, которые наиболее актуальны в российских условиях.

Во-первых, это вопрос о праве собственности на землю. В начале установления советской власти был провозглашен лозунг «Земля – крестьянам!». Но фактически крестьяне как класс был лишь пользователем земли, а полноправным собственником стало государство, провозгласившее себя единственным субъектом, имевшим право распоряжаться земельными ресурсами.

Теперь же, после отмены монополии государства на хозяйственную деятельность, вопрос о том, кто должен владеть землей, встал с нешуточной серьезностью. Поэтому так важно конкретно определить, разрешить ли частную собственность на землю или нет. В связи с этим возникает параллельно такие вопросы, как правовое обеспечение отношений государства с частным собственником земли, правовая проблема сохранения земельных недр за государством и пр.

Возникает еще такой вопрос, как проблема платного землепользования. Платное землепользование является одним из основополагающих принципов земельного права и обязательным условием эффективной эксплуатации, рационального использования, охраны и использования земель. По идее плата за землю должна стать регулирующим фактором, прямо воздействующим на пользователя земли.

В-третьих, это вопрос о так называемом земельном кадастровом учете. Из-за того, что ценность природных ресурсов не может быть выражена никакой денежной оценкой, земельный учет должен осуществляться по особой государственной системе земельного кадастра, учитывающего как специфику учитываемых земель, так и их ценность.

Кадастровый учет особо необходим в связи с обширностью территории России (где в наличии почти все существующие на Земле природно-климатические зоны), да и с устойчивой природной неоднородностью земли, которая бесконечно многообразна в своих различных проявлениях (различия почвенных покровов).

Подобно тому, как даже металл, являющийся наиболее прочным объектом, подвержен коррозии, так и земельные угодья в результате их хозяйственной эксплуатации подвержены негативным изменениям: эрозии почв, засолению, закислению, заболачиванию, зарастанию сорняками и т.д. Поэтому правила охраны земель являются в земельном праве всеобщими в отличие, к примеру, от гражданского права, которое распространяет такие правила на узкий круг объектов (территории, где проживает население).

В связи с этим возникает следующий немаловажный правовой вопрос, как правовое обеспечение охраны земель. Сейчас охрану земель обеспечивает специальная государственная служба земельного контроля, обладающая существенными правовыми средствами: правом беспрепятственного посещения землепользования, проверки порядка соблюдения земельного законодательства, привлечения к ответственности лиц, виновных в его нарушении, изъятия по суду участков, используемых нерационально и не в соответствии с их целевым назначением. Но необходимо усилить ответственность за нарушение земельного законодательства, вплоть до уголовного, ведь экологическая ситуация ухудшается с каждым годом.

Итак, сейчас перед российскими законодателями стоит задача правового наполнения целого комплекса вопросов, касающихся земельных отношений.

Глава II. Характеристика развития земельного регулирования в Российской Федерации.

1. Регулирование права собственности на землю.

До 1990 г. определяющим в содержании и раз­витии земельного законодательства было суще­ствование института исключительной государственной собственности на землю. Следствием это­го был прямой запрет на совершение сделок с землей. Совершение таковых признавалось юри­дически (в том числе уголовно) наказуемым дея­нием. Например, согласно ст. 136 Земельного ко­декса РСФСР (далее - ЗК РСФСР), принятого 1 июля 1970 г., купля-продажа, залог, завеща­ние, дарение, аренда, самовольный обмен земель­ными участками и другие сделки, в прямой или скрытой форме нарушающие право государст­венной собственности на землю, являлись недей­ствительными. Лица, виновные в совершении та­ких сделок, несли уголовную или административ­ную ответственность в порядке, установленном законодательством Союза ССР и РСФСР. Начи­ная с 1990 г. по настоящее время можно выделить три основных этапа становления нормативной правовой базы.

Вопрос о праве собственности земли является главным в развитии земельного рынка земли, который, по идее, должен сформироваться с появлением множества разнообразных собственников земли.

При определении критериев выделения этапов в развитии правовой базы рынка земли учитывались следующие по­ложения:

1)   развитие правового регулирования рынка земли подчиняется общим тенденциям развития земель­ного законодательства по правилам соотношения катего­рий особенного и общего;

2)   определяющим моментом в развитии правового регулирования рынка земли явилось решение (в законе) вопроса о праве собственности на зем­лю;

3)   основными тенденциями в развитии правового ре­гулирования рынка земли стали:

а) переход от закрепления в законодательстве исключительной госу­дарственной собственности на землю к легальному при­знанию множественности форм собственности на землю и их равной защиты;

б) соответственно переход от абсо­лютного юридического запрета сделок с землей к их раз­решению путем постепенного расширения видов разре­шенных сделок, их субъектного состава при одновремен­ном сокращении ограничений правового, в том числе процедурного, характера (например, установление исчер­пывающего перечня оснований отказа к выдаче докумен­тов, удостоверяющих права на землю, и др.).

Первый этап (1990 - сентябрь 1993 гг.). Для этого этапа характерны переход от закрепления в законодательстве исключительной государственной собственности на землю к легальному признанию множественности ее форм и их рав­ной защиты. Одновременно происходит переход от абсолютного запрещения сделок с землей к их разрешению: законодательство предусматрива­ет возможность совершения некоторых сделок, ограничивая их по субъектному признаку (снача­ла только граждане) и устанавливая исчерпываю­щий перечень случаев их совершения. С первым этапом связано также легальное признание зе­мельных участков недвижимым имуществом.

Например, Указом Президента РФ от 27 дека­бря 1991 г. с 1 января 1992 г. гражданам, владе­ющим земельными участками на правах собст­венности, были разрешены их продажа другим гражданам и оформление сделок в местной администрации в следующих случаях: при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет); при получе­нии земли в порядке наследования; при переселе­нии с целью организации крестьянского хозяйст­ва на свободных землях фонда перераспределе­ния; при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе. Иные сделки купли-продажи земельных участков, не предусмотренные законодательством и данным Указом, объявлялись недействительны­ми (п. 12). Указом Президента РФ "О продаже зе­мельных участков гражданам и юридическим ли­цам при приватизации государственных и муници­пальных предприятий" от 25 марта 1992 г. было предоставлено право приобретать в собствен­ность гражданам и юридическим лицам земель­ные участки при приватизации государственных и муниципальных предприятий в соответствии с Основными положениями программы приватиза­ции государственных и муниципальных предпри­ятий в Российской Федерации на 1992 г., и при расширении и дополнительном строительстве объектов этих предприятий (наряду с арендой этих земельных участков), а также гражданам и их объединениям - земельные участки, предо­ставленные им для предпринимательской дея­тельности (по их желанию).

В 1992 г. в Конституцию (Основной Закон) РФ были внесены изменения, смысл которых состо­ял в признании множественности форм собствен­ности на землю. Устанавливались следующие формы собственности на землю:

-     государственная (федеральная, республик в составе Российской Федерации, автономных областей и округов, Москвы и Санкт-Петербурга);

-     муниципальная (района, города);

-     частная (юридических лиц и граждан);

-     коллективная (общая совместная и об­щая долевая).

Был снят мораторий на продажу земельных участков, принадлежащих физичес­ким и юридическим лицам и используемых для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства.

Указом Президента РФ "О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участ­ками" от 23 апреля 1993 г. гражданам при пере­регистрации земельного участка, ранее предо­ставленного им бесплатно в пользование, не только оформлялось право собственности в отно­шении участка или его части в пределах действу­ющих на момент перерегистрации предельных норм предоставления земельных участков, но и было предоставлено право выкупить по своему желанию остальную часть участка в собствен­ность.

В целом, по официальным оценкам, законо­дательство этого этапа (его также можно оха­рактеризовать как законодательство первого эта­па земельной реформы), а именно:

-     Закон РСФСР "О земельной реформе" от 23 ноября 1990 г.;

-     Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 22 ноября 1990 г.;

-     Закон РСФСР "О плате за землю" от 11 октября 1991 г.;

-     Земель­ный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.;

-     а также ряд указов Президента РФ и постановлений Пра­вительства РФ.

Они в основном решило проблему приватизации земли, хотя и с ограниченными правами по распоряжению земельными участка­ми и земельными долями.

Второй этап (октябрь 1993-1996 гг.). Отличи­тельной чертой этого этапа стали объявление зе­мельных участков недвижимым имуществом и разрешение всех основных видов сделок с землей. Указом Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной рефор­мы в России" от 27 октября 1993 г. земельные участки и все, что прочно с ними связано, были отнесены к недвижимости (п. 1). Граждане и юри­дические лица - собственники земельных участ­ков получили право продавать, передавать по на­следству, дарить, сдавать в залог, аренду, обмени­вать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инве­стициями (п. 2). Было установлено, что оборот зе­мельных участков регулируется гражданским за­конодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального за­конодательства и данного Указа (п. 1). Права соб­ственников земельных долей по совершению сде­лок с принадлежащими им долями были урегули­рованы Указом Президента РФ "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. (п. 4). В том числе был предусмо­трен новый вид сделок с землей - передача зе­мельной доли на условиях договора ренты и пожизненного содержания.

Третий этап (1996 г. и по настоящее время). Для этого этапа характерны постановка в качест­ве цели создания единого правового режима не­движимого имущества и первые попытки форми­рования объектов недвижимости, их государст­венного учета, оценки и регистрации прав на них, исходя из общности правового режима земли и находящихся на ней зданий, строений, сооруже­ний и др.

Этот вывод следует как из Федерального зако­на "О государственной регистрации прав на не­движимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г., так и из подзаконных нормативных пра­вовых актов. Например, Указом Президента РФ "О гарантиях собственников объектов недви­жимости в приобретении в собственность земель­ных участков под этими объектами" от 16 мая 1997 г. установлено следующее правило: "При­ватизацию зданий, строений, сооружений, поме­щений, объектов незавершенного строительства осуществлять в дальнейшем, как правило, вместе с земельными участками (соответствующей до­лей земельного участка), на которых они распо­ложены".

Готово ли действующее земельное законода­тельство к восприятию нового подхода в регули­ровании отношений на рынке земли? Имеющееся федеральное земельное законодательство (как система законодательных актов) обладает рядом особенностей:

Во-первых, при наличии кодификационного ак­та - ЗК РСФСР, принятого 25 апреля 1991 г., земельные отношения регулируются также рядом иных специальных законодательных актов: Зако­ном РСФСР "О крестьянском (фермерском) хо­зяйстве" от 22 ноября 1990 г.; Законом РФ "О плате за землю" от 11 октября 1991 г.; Законом РФ "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсоб­ного и дачного хозяйства, садоводства и индивиду­ального жилищного строительства" от 23 декабря 1992 г.; Федеральным законом "О мелиорации земель" от 10 января 1996 г. и др.

Во-вторых, зна­чительная часть статей ЗК РСФСР (около 40%) признана недействующей. Наконец, попытки провести новую кодификацию земельного законо­дательства (принять новый земельный кодекс) вот уже более четырех лет не имеют успешного завер­шения. Таким образом, земельное законодатель­ство, считаясь юридически кодифицированной от­раслью законодательства, фактически сегодня та­ковой не является. Все сказанное в полной мере распространяется и на ситуацию с правовым регу­лированием отношений, связанных с правом собственности на землю. В сложившейся ситуации на указы Президента РФ ложится основная нагрузка в регулировании земельных отношений в целом и отношений на рынке земли - в особенности. Фактически именно указы Президента РФ составляют нормативную правовую базу регулирования отношений, связан­ных с рынком земли.

В настоящее время насчитывается также бо­лее 160 нормативных правовых актов Правитель­ства РФ, регулирующих отношения по использо­ванию и охране земель, проведению земельной (аграрной) реформы и связанные с ними иные земельные отношения. Однако лишь единицы из них содержат нормы, регулирующие отношения, связанные с рынком земли. Действуют также бо­лее 70 ведомственных нормативных правовых актов в этой области. Их анализ показывает, что лишь отдельные акты содержат нормы, регулиру­ющие отношения, связанные с рынком земли.

Общие положения о праве собственности являются определяющими для даль­нейшего развития земельных отношений. Они за­креплены в ст. 35 Конституции РФ. Однако ряд из них до сих пор не получил надлежащего разви­тия в федеральных законах, в том числе земель­ных.

К числу таких проблем по-прежнему отно­сятся ограничения, установленные в ряде субъек­тов РФ, по передаче в частную собственность земельных участков в городах. Нет четкого зако­нодательного регулирования порядка распоряже­ния гражданами земельными участками, находящимися в их собственности. Например, несмотря на то, что в Указе Президента РФ "О регулирова­нии земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г. предус­мотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче свидетельства на право собствен­ности на землю, нотариусы и органы, осуществ­ляющие государственную регистрацию докумен­тов о правах на недвижимость, требуют справку об отсутствии споров о границах земельного уча­стка для совершения сделки.

В некоторых случаях требуется специальное регулирование отношений собственности на зем­лю нормами земельного законодательства. На­пример, формальное применение гражданского законодательства к собственникам земельных до­лей, возникших при приватизации сельскохозяйст­венных угодий, не позволяет выделить земельную долю в натуре (на местности), так как получить согласие значительного количества участников об­щей долевой собственности (500-3000 человек) на выдел земельной доли в натуре (на местности), нотариально удостоверить согласие каждого на практике невозможно.

Еще одна проблема - разграничение государ­ственной собственности на землю на федераль­ную и субъектов Федерации. Ее решение видится в принятии (в соответствии с положениями ст. 72 Конституции) федерального закона о разграниче­нии земель, находящихся в государственной соб­ственности. Проведение такого разграничения в федеральном законе позволит кроме закрепления критериев отнесения земель к федеральной соб­ственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности опре­делить порядок, в соответствии с которым и будут проводиться фактическое выделение земель и формирование объектов собственности, принад­лежащих Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям.

С другой стороны, это позволит соблюсти ба­ланс интересов Федерации, ее субъектов и муни­ципальных образований, так как передача собст­венности в первую очередь должна послужить развитию экономики и укреплению материальной базы органов местного самоуправления. До проведения такого разграничения невозможно дать четкий ответ на вопрос, какие государствен­ные органы имеют право распоряжаться земель­ными участками, находящимися в государствен­ной собственности, и какими земельными участ­ками имеют право распоряжаться органы местного самоуправления. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции" в исключительном ведении представи­тельных органов местного самоуправления нахо­дится установление порядка управления и распо­ряжения муниципальной собственностью. Однако фактически эта норма не может приме­няться, так как объекты муниципальной земель­ной собственности еще не выделены из земель, находящихся в государственной собственности.