Государственный земельный кадастр

3. Государственный земельный кадастр.

В условиях проведения земельной реформы в России одним из приоритетов в регулировании зе­мельных отношений выступает правовое обеспе­чение управления земельными ресурсами. Важ­нейшим инструментом информационного обес­печения управления является государственный земельный кадастр (далее - ГЗК) как система, со­держащая необходимые сведения и документы о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям зе­мель, о качественной характеристике и народно­хозяйственной ценности земель (ст. 110 Земель­ного кодекса РСФСР).

Становление и развитие земельного рынка требуют обеспечения защиты прав на землю, га­рантий для осуществления и активизации сделок с земельными участками, поступления регуляр­ных платежей за земли. Такая потребность в значительной мере удовлетворяется созданием современного ГЗК, призванного обеспечить ор­ганы исполнительной власти и местного само­управления информацией о состоянии земель в Российской Федерации, а также удовлетворить информационный спрос на рынке недвижимости.

Это предопределяет необходимость создания и ведения ГЗК как единой государственной мно­гоцелевой информационной системы на качест­венно новой законодательной основе. В настоя­щее время правовая база ГЗК состоит из Земель­ного кодекса РСФСР (ст. 110-111), ГК РФ, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. 21 июля 1997 г. принят Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недви­жимое имущество и сделок с ним". Анализ зако­нодательства РФ о ГЗК свидетельствует о его несовершенстве и отставании от требований времени.

Во-первых, нормативные правовые акты о со­здании ГЗК как новой системы, соответствующей современным требованиям, отсутствуют. Ведение же ГЗК в общих чертах лишь продекларировано в Положении о порядке ведения госу­дарственного земельного кадастра, утвержден­ном постановлением Правительства РФ "О со­вершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации" от 25 августа 1992 г. и Указе Президента РФ "О го­сударственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" от 11 дека­бря 1993 г. Современных методов ведения ГЗК, урегулированных правом, нет.

Во-вторых, нормативные правовые акты обеспечивают главным образом регистрацион­ную часть ГЗК, тогда как другие его подсистемы (формирование земельного участка, государст­венный учет и оценка земельного участка) оста­лись без правового регулирования.

В-третьих, нормативные правовые акты со­держат множество противоречий, коллизий, терминологических вольностей. Приведем на­глядный пример непозволительного для законо­дателя обращения с той самой "буквой закона", о которой так часто говорят юристы: "государ­ственная регистрация недвижимости'' (название ст. 131 ГК РФ) и "государственная регистрация прав на недвижимость и сделок с ней" (п. 3-5 ст. 131 ГК РФ); ''регистрация документов о правах на не­движимость" (Указ Президента РФ "О государ­ственном земельном кадастре и регистрации доку­ментов о правах на недвижимость" от 11 декабря 1993 г. и "Регистрация данных..." (п. 8 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра); "регистрационная (поземельная) кни­га" (п. 3 Указа Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной рефор­мы в России" от 27 октября 1993 г.) и "поземель­ная книга" (п. 3 Указа Президента РФ от 11 декаб­ря 1993 г.).

В-четвертых, нормативные правовые акты приводят к отрицательным последствиям в правоприменительной практике. Например, ГК РФ установил, что в едином государственном реестре подлежат регистрации права на недвижимые ве­щи (п. 1 ст. 131), тогда как Указ Президента РФ "О дополнительных мерах по ипотечному креди­тованию" от 28 февраля 1996 г. предусматривает в Едином государственном реестре учет всех данных государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 16). Следовательно, должны быть созданы два еди­ных (единых - !?) государственных реестра прав. Один единый государственных реестр, в котором производится сама регистрация прав на недвижи­мое имущество и сделок с ним учреждениями юс­тиции, другой единый государственный реестр, в котором производится только учет данных госу­дарственной регистрации и ведение которого обеспечивается Федеральной комиссией по не­движимому имуществу и сделок с ним.

Этот перечень можно было бы продолжить. Но вывод ясен уже сейчас: невозможно использо­вать существующую правовую базу для создания полноценной единой государственной многоцеле­вой информационной системы и добиться едино­образия в ее ведении.

Попытки кроить свое будущее по чужим лека­лам, слепое подражание западному опыту, несовершенство, а в ряде случаев отсутствие федерального законодательства способствовали активному законотворческому процессу в субъ­ектах РФ и муниципальных образованиях. Ана­лиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов субъектов РФ и му­ниципальных образований выявил их противоре­чие федеральному законодательству и отсутст­вие единообразных требований к ГЗК. Все это создает правовой беспредел, который ведет к тому, что в России появились "государственные кадастры недвижимости", "кадастры недвижи­мости", "городские кадастры", "земельно-иму­щественные кадастры", "земельно-кадастровые системы" и т.д. Приведем пример из практи­ки города Санкт-Петербурга.

В Санкт-Петербурге в течение двух лет функ­ционирует "единая система регистрации объек­тов недвижимости и прав на них. По мнению ее создателей, система "наиболее полно сочетает в себе реалии существующего рынка, особенности российского законодательства и зарубежный опыт регистрации". Между тем в системе исполь­зуется противоречащее законодательству поня­тие "государственный кадастр недвижимости", которое, на взгляд создателей, "соответствует термину "государственный земельный кадастр" в его классическом понимании. Однако сложивша­яся в России нормативная практика неоправданно узко трактует земельный кадастр, сводя его к банку данных лишь о земельных участках, что уже сегодня некорректно в связи с данным в ГК РФ определением недвижимости. Кадастр - как это ни назвать - безусловно должен содержать информацию обо всех объектах недвижимости, от земельных участков и имущественных ком­плексов до квартир". А как с другой недвижимо­стью: лес, водные объекты, недра? Или, по мне­нию авторов, это не недвижимость, раз не входит в "государственный кадастр недвижимости"?

Сознавая важность и сложность задач, решае­мых в рамках ГЗК, Правительство РФ издало ряд постановлений, в том числе постановление от 3 ав­густа 1996 г., утвердившее Федеральную целевую программу "Создание автоматизированной сис­темы ведения государственного земельного када­стра". Программа в числе основных мероприя­тий, направленных на создание системы ведения ГЗК, предусматривает прежде всего формирова­ние ее правовой базы. В 1996-1997 гг. должны быть разработаны проекты федеральных зако­нов, регламентирующие ведение ГЗК; в 1996-2000 гг. - проекты правовых актов, обеспечиваю­щие функционирование кадастровой системы учета земельных ресурсов.

Уже в сентябре 1996 г. Центром Земельного Права по заказу Госкомзема России был разрабо­тан проект федерального закона "О государст­венном земельном кадастре Российской Федера­ции", основанный на действующем законодатель­стве, национальном и международном опыте. Его концепция сводится к следующему. ГЗК РФ пони­мается как единая государственная информаци­онная система, содержащая совокупность доку­ментов и сведений о правовом режиме земель, их распределении по категориям, собственникам зе­мель. землевладельцам, землепользователям, арендаторам и другим держателям прав, о видах использования земель, их качестве и экономичес­кой ценности; ведение ГЗК РФ включает этапы формирования земельных участков, государст­венного учета земель (земельных участков), их качественной оценки и государственной регист­рации прав на землю.

Установлены: перечень сведений (показате­лей) ГЗК, базовые кадастровые документы и документооборот, терминология, связи кадастровой системы с другими информационными системами в целях ее ведения и эффективного функционирования, состав пользователей, их права и обязанности, а также условия пользования кадастровой системой. Именно такой порядок ведения ГЗК и регламентация всех процедур кадастрового процесса обеспечат юридически процессуальную определенность и единообразие на всех уровнях управления, а также позволят уменьшить количество земельных споров и связанных с ними административных и судебных разбирательств.

Проект федерального закона был одобрен всеми субъектами РФ и Правительством РФ. Но по предложению Минюста России его передача на рассмотрение в Государственную Думу была отложена до принятия нового Земельного кодек­са РФ. Однако Минюсту России отсутствие дан­ного нормативного правового акта не помешало пропустить Федеральный закон "О государствен­ной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Федеральный закон), ко­торый регулирует последнюю из подсистем ГЗК.

Правильность этой позиции подтвердилась, когда Президент России Б. Ельцин, выступая на "круглом столе", подчеркнул, что необходимо принятие минимальных законов, без которых даже самый лучший Земельный кодекс работать не бу­дет. Во главу этих Законов был поставлен Закон о государственном кадастре.

Глава III. Характеристика и особенности развития земельного регулирования в Республике Саха (Якутия).