Юридические механизмы обеспечения стабильности правового режима территории

8.3. Юридические механизмы обеспечения стабильности правового режима территории

Обеспечение стабильности правового режима территории осуществляется юридическими механизмами структурного и материально-правового характера. К структурным механизмам международного характера относятся Совет Безопасности ООН, Международный суд, Специальные органы ООН (Совет по Опеке, Комитет по несамоопределившимся территориям) и др. Структурные механизмы такого обеспечения в национальных государствах включают прежде всего конституции государств и Верховный или Конституционный суд.

Среди материально-правовых механизмов обеспечения стабильности правового режима территории можно выделить четыре основных.

1) Закрепление государственной целостности как принципа федеративного устройства Российской Федерации. “Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности...”(ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).

Федерация в отличие от конфедерации как международно-правового по своему характеру союза государств — единое союзное государство, в составе которого имеются определенные национально-государственные и административно-территориальные образования, обладающие властью и полномочиями в отношении тех вопросов, которые не входят в компетенцию федеральной власти.

2) Единое правовое пространство, предполагающее верховенство и высшую юридическую силу федеральной Конституции и федерального законодательства.

Под высшей юридической силой нельзя понимать обязательность какого-либо акта, превышающую обязательность другого акта. Нет степени обязательности какого-либо акта. Соотносительность (релятивизм) актов не в этом. Федеральное законодательство сопоставимо в этом смысле с любым другим актом, от какого бы органа субъекта Федерации он ни исходил. Суть дела в другом.

Высшая юридическая сила федеральной Конституции состоит в том, что все законы и иные акты издаются на ее основе и в ее исполнение и не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции РФ). Антиконституционные акты не могут порождать никаких правоотношений, в силу того, что они юридически ничтожны, т.е. не являются юридическими актами.

Конституция, федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Безусловно, это не снимает проблем коллизионного законодательства (Российская Федерация — ее субъекты).

3) Единство государственной власти. Источником единой государственной власти является многонациональный народ России. Большой проблемой для постсоветской России является отсутствие единства органов власти, единства и в действиях и в структуре. Сохранена единая вертикаль исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Но единой вертикали законодательной (представительной) власти в Российской Федерации нет, если не считать возможности представительных органов субъектов РФ направлять по одному своему представителю в Совет Федерации.

4) Перечисление в Конституции субъектного состава, образующего (входящего в) государство. Так, в Конституции РСФСР 1937 г. ст. 14 гласила: “Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состоит из краев: Азово-Черноморского, Дальне-Восточного, Западно-Сибирского, Красноярского, Северо-Кавказского; областей: Воронежской, Восточно-Сибирской, Горьковской, Западной, Ивановской, Калининской, Кировской, Куйбышевской, Курской, Ленинградской, Московской, Омской, Оренбургской, Саратовской, Свердловской, Северной, Сталинградской, Челябинской, Ярославской; автономных советских социалистических республик: Татарской, Башкирской, Бурят-Монгольской, Дагестанской, Кабардино-Балкарской, Калмыцкой, Карельской, Коми, Крымской, Марийской, Мордовской, Немцев Поволжья, Северо-Осетинской, Удмуртской, Чечено-Ингушской, Чувашской, Якутской и автономных областей: Адыгейской, Еврейской, Карачаевской, Ойротской, Хакасской, Черкесской”⁴².

Примечательно, что ни города республиканского значения, ни национальные округа в статье не упомянуты. Конституция РСФСР 1978 г. в ст. 71, закрепляя подход, что в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике состоят автономные советские социалистические республики, имеются края, области, города республиканского подчинения и автономные округа, находящиеся в составе краев и областей, привела их перечень в новой очередности.

Конституция Российской Федерации 1993 г. изложила эту норму похожим образом: “В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия — Хальмг Тангч, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика — Чаваш республики”; дальше перечисляются края, области, города федерального значения, Еврейская автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65).

Ст. 23 (первоначальная редакция) Основного закона Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. гласила: “Настоящий Основной закон распространяется в первую очередь на территории земель Бадена, Баварии, Бремена, Большого Берлина, Гамбурга, Гессена, Нижней Саксонии, Северной Рейн-Вестфалии, Рейнланд-Пфальца, Шлезвиг-Гольштейна, Вюртемберг-Бадена и Вюртемберг-Гогенцоллерна. В остальных частях Германии он вступает в силу по их присоединении”. Последнее положение статьи исходило из перспективы присоединения к ФРГ территории так называемых “восточных” земель.

Основной закон ФРГ стал действовать в Сааре на основании статьи 1 федерального закона от 23 декабря 1956 г. Ст. 23 в прежней редакции отменена Договором об объединении Германии от 31 августа 1990 г.

Не только Основной закон государства, но и международный договор, не затрагивая территориального верховенства, может содержать правовые нормы, касающиеся вопросов национальной обороны и безопасности и создающие специальный режим территории. Прежде всего речь идет о получении территорией демилитаризованного или нейтрального статуса.

Эффективность работы юридических механизмов, обеспечивающих стабильность того или иного режима территории, зависит и от функциональной собранности всего комплекса органов государственной власти. Функции государства принято рассматривать как виды выполняемых им обязанностей перед своими гражданами, как деятельность, направленную на решение объективно обусловленных задач, или, как суммировала советская теория государства и права, как “основные направления, главнейшие стороны его деятельности, соответствующие коренным задачам этого государства”⁴³.

Простой перечень функций государства может быть завершен лишь исчерпанием ресурсов воображения того или иного автора. Различные доктрины осуществляют даже их классификацию, ориентируясь по идеологическим пристрастиям и сложившимся национальным подходам, на функции эксплуататорских и социалистических государств, на основные и неосновные и т.д.⁴⁴.

При этом необходимо помнить и об эволюции функций государства с развитием самих государств в человеческой истории, об отмирании одних направлений деятельности государства и зарождении новых. Если уже “крепостное общество всегда было более сложным, чем общество рабовладельческое”⁴⁵, то несравненно более серьезно усовершенствовались политико-правовой и государственный механизмы государств по миновании ими эпохи противостояния капиталистической и социалистической мировых систем. Не вызывает сомнений лишь условное разделение функций государства на внутренние и внешние, причем во все исторические эпохи.

Размеры и характер территории прямо влияют на наличие или отсутствие тех или иных функций государства, а также на их объем. Это относится к функциям и внешним, и внутренним.

1 См., напр.: Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. М.: Международные отношения, 1974. С.109.

2. Костомаров Н.И. Русь крещеная. Кн. I: Господство дома Св.Владимира. М.: Чарли, Смоленск: Смядынь, 1996. С. 61—62.

3 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: БЕК, 1994. С.18.

4 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1990. № 2.. Cт. 22.

5 Ведомости Верховного Совета РСФСР и Съезда народных депутатов РСФСР. 1991. №51. Ст. 1830

6 Подробнее см.: Курс международного права. В 6 т. Т. 3. С. 172—182.

7 См.: Курс международного права. В 6 т. Т. 3. С. 133

8 Курс международного права. В 6 т. Т. 3. С. 134

9 См.: Ушаков Н.А. Международное право: основные термины и понятия. С. 37

10 Международное право. М.: Юрид. лит., 1970, С. 288

11 СЗ СССР. 1926. № 32. Ст. 203.

12 СЗ СССР. 1927. № 12. Ст. 128

13 Duverger M. Echec au roi. P.: Michel, 1978. Р. 10

14 См.: Устав о предупреждении и пресечении преступлений. Прил.I к ст. 1 //Свод Законов Российской империи. Т.XIV. Спб., 1890.

15 См.: Энциклопедический словарь. Т. XXII”А”. Спб.:Брокгауз и Ефрон, 1897. С. 509.

16 См.: Басу Дурга Дас. Основы конституционного права Индии / Пер. с англ.; под общ. ред. М.М.Сайфулина. М.: Прогресс, 1986. С. 488.

17 Подробнее см.: Басу Дурга Дас.Указ. соч. С. 488—512.

18 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.

19 Федеральное Собрание Российской Федерации. Совет Федерации. Заседание шестнадцатое, 7-10 февраля 1995 г. Стеногр. отчет. М.: изд. Сов.Фед., 1996. С.88-89.

20 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Изд-во БЕК, 1994. С.276.

21 Подробнее см.: Басу Дурга Дас. Указ. соч. С.494-505.

22 Курс международного права. В 6 т. Т. 3. С. 159—160.

23Абашидзе А.Х. Защита прав меньшинств по международному и внутригосударственному праву. М.: “Права человека”, 1996. С. 63.

24 Курс международного права. В 6 т. Т. 3. С. 161.

25 Энциклопедический словарь. Т. VI”А”. Спб.:Брокгауз и Ефрон, 1892. С.694

26 См.: Коровин Е. Экстерриториальность //Большая советская энциклопедия. Т.63. М.: ОГИЗ, 1933. С.387.

27 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 43. С.223.

28 Там же. С.224.

29 См.: Концессии // Большая Советская Энциклопедия. Т. 34. М.: “Советская энциклопедия”, 1937. Ст. 181—183.

30 Там же.

31 Додонов В.Н., Каминская Е.В., Румянцев О.Г. Словарь гражданского права /Под общей ред. В.В.Залесского. М.: ИНФРА-М, 1997. С.129.

32 Богуславский М.М. Перестройка международных экономических отношений и правовая природа концессионных договоров // Международное сотрудничество и международное право. М. С. 101.

33 Богуславский М.М.. Указ. соч. С. 104.

34 См.: Декреты Советской власти. Т. XI. Октябрь — ноябрь 1920. М.: Изд-во политич. литературы, 1983. С. 252 — 253.

35 См.: Международное публичное право. Сборник документов. /Сост. К.А.Бекяшев и А.Г.Ходаков. Т. 1. М.: Изд-во БЕК, 1996. С. 34.

36 См.: Международное публичное право. Сборник документов. /Сост. К.А.Бекяшев и А.Г.Ходаков. Т. 1. М.: Изд-во БЕК, 1996. C. 34-35.

37 См.: Вико Дж. Основания Новой науки об общей природе наций: Пер. с итал. М.-Киев: “REFL-book”- “ИСА”, 1994. С. 379, 420—427.

38 Цит. по: Броунли Я. Указ. соч. Кн.1. С. 182

39 Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. М.: Международные отношения, 1974. С. 109.

40 Кожевников Ф.И. Юридические вопросы в деятельности Международного Суда за 1959 год //Советское государство и право. 1960. № 3. С. 102

41 Шалланд Л. Юридическая природа территориального верховенства. Спб., 1903. С. 286—287

42 История Советской Конституции (в документах). 1917—1956 / Под общ. ред. С.С.Студеникина. М.: Гос. изд-во юридической литературы, 1957. С. 752.

43 См., напр.: Общая теория государства и права /Отв. ред. Д.А.Керимов и В.С.Петров. В 2 т. Т.1. Л.: Изд-во ЛГУ, 1968. С.142.; Теория государства и права /Под ред. П.С.Ромашкина, М.С.Строговича, В.А.Туманова. М., 1962. С.29; Теория государства и права /Под ред. К.

А.Мокичева. М.: , 1965. С.75.

44 См., напр.: Общая теория государства и права. Т.1. Л.: Изд-во ЛГУ, 1968. С.142-171; Черноголовкин Н.В. Функции Советского государства в период развернутого строительства коммунизма. М., 1960. С.3-33 и др.

45 Ленин В.И. Полн. собр.соч. Т.39. С. 76

192

Глава III. Территориальный фактор во внутренних функциях государства

§ 9. Регулирование территориальных вопросов в унитарном государстве

9.1. Территориальное деление унитарного государства

С выживанием в борьбе с другими государствами связано во многом и внутреннее развитие любого государства. Непременным условием выживания является территориальная целостность.

Большинство конституций специально оговаривают единство и неделимость государств (ст.5 Конституции Италии 1948 г., ст.1 Конституции Франции 1958 г. в редакции Закона 1995 г., ст.1 Конституции Алжира 1976 г., ст.9 Конституции Ирана 1979 г.), либо их единство и территориальную целостность (Преамбула Конституционного акта Канады 1867 г., Преамбула и ст.4 Конституции Российской Федерации 1993 г.).

Отношения в унитарном государстве между его составными частями (регионами) или между государством и его частью можно рассмотреть на примере нескольких стран.

Территориальный аспект внутригосударственного регулирования выступает в унитарном государстве в форме прежде всего пространственного действия законов, а также функционирования органов государства в пространстве этого государства. Это ярко подтверждают правовые нормы унитарных государств, исторически формировавшихся через слияние суверенных субъектов межгосударственных отношений. К их числу относится, например, акт о соединении Великобритании с Шотландией 1707 г.

О территориальном пространстве здесь речь идет неоднократно. В частности, при регулировании вопросов престолонаследия в Соединенном королевстве (“оба королевства Англии и Шотландии в первый день мая тысяча семьсот седьмого года и навсегда после этого будут соединены в одно королевство под наименованием Великобритании...” (ст.I) и “престол Соединенного королевства Великобритании и доминионов переходит после смерти королевы Анны, в случае отсутствия у нее потомства, к принцессе Софии...” (ст.II)). Это дополняется при определении порядка и пространства действия законов: “законы, относящиеся к регулированию торговли, пошлин и тех акцизов, которые в силу настоящего договора подлежат применению в Шотландии, должны быть в Шотландии, начиная и после соединения, те же самые, как и в Англии...”, а равно “законы, относящиеся к публичным правам, политике и гражданскому управлению, могут быть установлены одни и те же во всем Соединенном королевстве...” (ст. XVIII); “все законы и статуты в королевстве в той мере, в какой они противоречат или являются несовместимыми с условиями настоящих статей или с условием какой-либо из них, со времени соединения и после него прекращают действовать, теряют юридическую силу...” (ст.XXV). Даже установление протестантской религии и пресвитерианского церковного управления происходит “в пределах королевства Шотландии” (Преамбула, ст.II, раздел II Акта).

В Алжире административно-территориальное деление включает коммуны как первичный уровень территориальной организации и вилайи как публичный территориальный коллектив, наделенный правами юридического лица и финансовой автономией, и как административную область государства. Вилайя (провинция) создается законом. Ее наименование и административный центр устанавливаются декретом. Любое упразднение вилайи производится с соблюдением тех же условий (ст.2 Конституции). Между 48 вилайями распределены все коммуны. Территория каждой вилайи подразделяется на даиры. Даира является административным округом, территориальные границы которого устанавливаются, изменяются или упраздняются законом (ст.166 Конституции в ред. Закона № 81- 02 от 14 февраля 1981 г.).

Монголия (территория 1.566 тыс. кв.км) в административном отношении делится на 21 аймак, аймаки - на сомоны, сомоны - на баги. Лишь столица государства делится на округа, а те, в свою очередь, на хороны.

Если Конституция Италии закрепляет территориальное устройство государства в специальном разделе V (“Области, провинции и коммуны”), то, например, Конституция другого унитарного государства — Исламской Республики Иран — упоминает различные административно-территориальные уровни власти лишь тогда, когда говорит о работе поселковых, уездных, городских, областных или провинциальных советов (ст.100), об образовании и компетенции Высшего совета провинций, состоящего из депутатов провинциальных советов (ст.101—102), и об обязанности губернаторов провинций, городов, уездов и других местных правителей, назначаемых правительством, соблюдать решения советов, принятые в пределах их компетенции (ст.103).

Взаимоотношения внутри унитарного государства по вопросу территориального деления могут быть различными в зависимости от наличия или отсутствия административных автономий в нем. Этнический фактор, влияя на формирование национальной системы территориальных единиц, привел к тому, что даже в унитарном Китае при 94% собственно китайского населения (ханьжэнь) территория государства делится на 22 провинции, 5 автономных районов и 3 города центрального подчинения.

Имея в виду территориальный аспект, Свод законов Российской империи (ст.48) устанавливал, что законы в Империи действуют или единообразно в общей их силе или с местными в некоторых частях изменениями. Пространство сих изменений, место, где они допускались, и связь их с законами общими определялись в особенных законах, учреждениях и уставах¹.