Институт оптации при изменении принадлежности территории

11.3. Институт оптации при изменении принадлежности территории

Международная практика выработала механизм защиты прав граждан при переходе территории от одного государства другому — оптацию или право свободного выбора гражданства.

Уже при оптации подданства предполагалось, что лицо, стоящее перед необходимостью выбирать себе принадлежность к тому или иному государству, никогда не выходило из подданства государства, уступающего территорию, а следовательно, безупречно перед лицом обоих государств.

При передаче в 1871 г. Эльзаса и Лотарингии Германии лицам, родившимся на этих территориях и там находившимся на момент Франкфуртского договора 1871 г., было предоставлено до 1 октября 1872 г. право оптации и при выборе французского гражданства переселиться во Францию, не утрачивая прав собственника на недвижимость.

По договору 1890 г. между Великобританией и Германией о передаче от одного государства другому территории острова Гельголанд уроженцам острова право оптации было предоставлено до 1 января 1892 г. По Версальскому мирному договору 1919 г. населению тех областей Германии, которые отходили к другим государствам, предоставлялось в течение 2 лет право оптации и выезда в 12-ти месячный срок на территорию Германии с беспошлинным вывозом движимого имущества и сохранением права собственности на недвижимое.

Примером применения оптации было предоставление лицам украинской и русской национальностей, проживающим на территории Чехословакии, и лицам словацкой и чешской национальностей, проживающим на территории Закарпатской Украины, права выбирать между гражданством СССР и гражданством Чехословацкой Республики при включении территории Закарпатской Украины в состав СССР (протокол об оптации к договору 1945 г. между СССР и Чехословакией о Закарпатской Украине).

В результате разрушения Советского Союза на мировой карте появилось множество государств, которые либо ранее вообще не существовали (Белоруссия, Украина, Казахстан, Киргизия), либо имеют весьма ограниченный опыт самостоятельной государственности (Эстония, Латвия, Литва). В процессе обретения этими новыми государствами своей независимости было нарушено право гражданина на выбор (оптацию) гражданства.

Сегодня любят ссылаться на мировой опыт, хотя и предпочитают применять его избирательно. Общепризнанным мировой практикой является право гражданина на выбор гражданства при самоопределении или передаче территории от одного государства другому.

Рассуждая юридически, при переходе некоей территории от одного государства другому или при получении независимости частью до этого единого государства у жителя такой территории возникает право на выбор одной из трех моделей своего поведения в вопросах гражданства:

1) безусловное право на получение гражданства нового образовавшегося государства;

2) право сохранения за собой гражданства страны-правопреемника, то есть прежнего или старого государства, и выезда на территорию своего государства;

3) возможность сохранить за собой гражданство прежней страны, но остаться проживать на той же территории и получить в новом государстве вид на жительство.

Ограничения в праве оптации гражданства в принципе недопустимы. Государство может распоряжаться своей территорией в установленном законом порядке, принимать решение о выделении из своего состава нового независимого государства или передаче своей территории иному государству, но государство не вправе отказаться от своих граждан и передать их кому бы то ни было без их согласия.

События, последовавшие за подтверждением Государственной Думой Российской Федерации юридической силы для России результатов союзного референдума 17 марта 1991 г., по-новому высветили весь комплекс сложнейших проблем, доставшихся в наследство России как правопреемнице Советского Союза. Как известно, развал великой мировой державы заставил многих наших сограждан совершить нелегкий выбор: либо поклясться в верности новым, по большей части этнократическим государствам, созданным на территории прежнего Союза ССР, приобретя взамен хоть какие-то гарантии политических, экономических, социально-культурных и личных прав и свобод, либо не делать этого, обрекая себя на незавидное положение “лица без гражданства”.

Показательной в этом плане является ситуация в Казахстане. За 1992—1996 гг. численность населения Казахстана уменьшилась с 17 до 15 млн человек. Это связано и с увеличением смертности на 25%, и с сокращением рождаемости на 50%, а главное — эмиграцией неказахского населения. За те же пять лет с территории Казахстана выехало 1,7 млн человек, в том числе 700 тысяч немцев. Среди причин отъезда русского и русскоязычного населения — ухудшение политических и социально-экономических условий жизни в Казахстане по сравнению с Россией^44. Но значительную, если не большую роль играет осознанная политика казахстанского руководства по превращению республики в моноэтническое государство.

Законом закреплено привилегированное положение казахского языка как государственного, в то время как использование русского языка максимально ограничено (между тем, казахов на 1991 год в республике было только 40 % населения). В 1996 г. изменено пенсионное законодательство. Поскольку 60 % населения Казахстана в возрасте до 20 лет составляют казахи, как правило, не участвующие в создании материальных ценностей, а 80 % работников крупных промышленных предприятий — русские, то закрепленное в законе увеличение пенсионного возраста трудно расценить иначе, как усиление эксплуатации русских и русскоязычных граждан, представляющих до сих пор наиболее квалифицированную часть населения и создающих основную долю внутреннего валового продукта.

Не следует забывать, что в результате националистической государственной политики Казахстана на 1 января 1995 г. удельный вес русских и казахов в общей численности населения республики составил 34,8 % и 46,0 % соответственно (в 1989 г. — 37,8 % русских и 39,7 % казахов)⁴⁵.

С 1 марта 1995 г. в соответствии с Указом Президента республики Н. Назарбаева от 23 декабря 1993 г. все граждане прежнего СССР, постоянно проживающие в республике, автоматически объявлены гражданами Казахстана. Такой автоматизм повел к нарушению права на выбор гражданства.

Рассмотрим эту ситуацию с точки зрения россиянина, проживающего в Казахстане. В случае приобретения гражданства России гражданин получает:

— право на защиту со стороны Российской Федерации;

— возможность свободного выезда и трудоустройства, получения статуса вынужденного переселенца в России;

— возможность свободного безвизового пересечения границы, направляясь в Россию;

— возможность получения образования и медицинской помощи в России;

— возможность участвовать в выборах: выбирать и быть избранным и т.д.

Даже с учетом кризисного состояния российской экономики Россия способна предоставить своим гражданам значительный перечень возможностей и при наличии государственной воли обеспечить защиту своих граждан, где бы они ни находились. Понимание этого фактора и привело власти Казахстана к заключению 29 марта 1996 г. договора с Россией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях.

Еще в эпоху Русской земли началось преобладание территориальных, пространственных начал над кровными, преобладание, наложившее свой отпечаток на все существование Российского государства, когда связь человека с государством не ограничивается только отношениями патернализма и вассалитета, но поднимает их на уровень некоего духовного и культурного единения.

Эта связь придает особое содержание самому существу института гражданства в России, дополняя общее понятие института гражданства как устойчивой правовой связи человека со своим государством положением о связи культурной и пространст­венной.

Для России юридические проблемы гражданства приобретают и некий иной, философский, культурологический смысл. Ведь в русской культуре, в самом мироощущении народов России заложен принцип необъятности, широты территории, на которой они проживают. Представители различных национальностей чувствуют себя как дома только на своей Родине — исторической России. Для них Родина — это вся необъятная территория России, которая далеко не ограничивается административными (вдруг ставшими государственными) границами РСФСР.

В словаре С.И.Ожегова, где это состояние достаточно адекватно отражено, гражданин — это “лицо, принадлежащее к постоянному населению данного государства, пользующееся его защитой и наделенное совокупностью политических и иных прав и обязанностей”⁴⁶ . В.И.Даль определял гражданина как городского жителя, члена общины или народа, состоящего под одним общим управлением; как каждое лицо или человека, из составляющих народ, землю, государство⁴⁷.

Абсурдность и правовая несостоятельность всего происходящего в сфере гражданства особенно ярко видны на примере Республики Крым, ставшей после расчленения СССР частью независимого украинского государства. Заметим, что в Крыму проживает в основном русское и русскоязычное население. При определении гражданства крымчан власти Украины исходили и продолжают исходить из того, что жители полуострова якобы автоматически приобрели украинское гражданство в момент передачи бывшей Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР в 1954 г. Следовательно, все они столь же автоматически переходят в разряд граждан Украины после объявления ею независимости и ликвидации Союза ССР в результате Беловежских соглашений от 8 декабря 1991 г. Как тут не вспомнить слова В.И.Ленина: “Кто это сказал, что людьми не торгуют в наше время? Отлично торгуют. Дания продает Америке за столько-то миллионов (еще не сторговались) три острова — все населенные, конечно”⁴⁸.

Украинский подход не имеет под собой никаких законных оснований даже безотносительно к неконституционности самих решений органов государственной власти СССР и РСФСР 1954 г. по Крыму. Практика автоматической перемены населением подданства при переходе части территории одного государства к другому существовала только до XVIII в.⁴⁹

Первое. Анализ Конституций СССР и РСФСР, законов о гражданстве СССР позволяет сделать вывод о приоритете волеизъявления гражданина при выборе гражданства.

Ни один житель РСФСР не мог быть лишен гражданства без предусмотренных законом оснований против своей воли. Согласно ст.7 действовавшего в 1954 г. Закона СССР “О гражданстве СССР” 1938 г. лишение гражданства СССР могло иметь место только в двух случаях: либо по приговору суда (в случаях, предусмотренных законом), либо в силу особого в каждом случае Указа Президиума Верховного Совета СССР. Аналогичных законов союзных республик не существовало, но в соответствии с принципами права очевидна правомерность применения этой процедуры и в республиках. Ни о каком “коллективном” лишении гражданства не могло быть и речи. Тем более, что ст.15 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., предусматривает, что каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Ныне и в Основном законе России закреплено положение, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его (п.3 ст.6 Конституции Российской Федерации 1993 г.).

Второе. На момент передачи Крымской области под административную юрисдикцию Украинской ССР ни один действовавший в то время законодательный акт Союза ССР, РСФСР либо УССР не предусматривал изменение гражданства жителей Крыма. Все они были и оставались гражданами СССР и РСФСР.

Гражданство союзной республики в условиях существования единого союзного государства имело скорее символическое, чем юридическое значение. Норма п.“щ” ст.19 Конституции РСФСР 1937 г. о том, что “предоставление прав гражданства РСФСР” подлежит ведению РСФСР в лице ее высших органов власти и государственного управления, не получило законодательного развития. Значительно позже и опять на союзном уровне было закреплено, что только “утрата гражданства СССР влечет за собой утрату гражданства союзной республики” (ст.16 Закона о гражданстве СССР 1978 г.). Крымчане никогда гражданства СССР не утрачивали!

Третье. Что касается республиканского гражданства, то еще Положение о гражданстве Союза ССР, утвержденное ЦИК и СНК СССР 22 апреля 1931 г., хотя и закрепляло принцип “почвы”, т.е. увязки гражданства союзной республики с местом постоянного проживания, но в то же время предусматривало право выбора гражданства конкретной республики в том случае, если гражданин СССР “по национальности или по происхождению считает себя связанным с этой республикой”. Как известно, крымчане — граждане СССР и РСФСР, становясь жителями Украинской ССР, не выражали волеизъявления ни об отказе от гражданства РСФСР, ни о желании приобрести гражданство Украинской ССР.

Таким образом, есть достаточные основания полагать, что жители Крыма до сих пор по праву сохраняют гражданство России. Их формальная принадлежность к корпусу граждан Украины может, в лучшем случае, рассматриваться как обретенное ими второе гражданство со всеми вытекающими из данного факта юридическими последствиями.

Конституционный долг высших государственных органов и должностных лиц Российской Федерации — защищать законные права и свободы жителей Крыма — граждан России.

1 Свод Законов Российской империи. 2-е изд. 1892 г. Т.1. Основные государственные законы. VIII. О законах

2 См., напр.: Общая теория государства и права: В 2 т. Т.1. Общая теория государства /Отв. ред. Д.А.Керимов и В.С.Петров. Л.: Изд-во ЛГУ, 1968. С.142 —171.

3 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 9. С.132.

4 Денисов А.И. Сущность и формы государства. М., 1960. С. 9-10; Каск Л.И. Функции и структура государства. Л.: изд. ЛГУ, 1969. С. 8-11.

5 Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. М.Н.Марченко. М.: Зерцало, ТЕИС, 1996. С. 80.

6 См. также: Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. М.Н.Марченко. М.: Зерцало, ТЕИС, 1996. С. 88-89.

7 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 130.

8 Подробнее см.: Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебник для ВУЗов.М.:изд.группа “Форум”-”ИНФРА-М”, 1998. С.192-194.

9 См., напр.: Савицкий П.И. Развитие Конституции Бельгии 1831 г.// Государство и право. 1996. № 10. С. 108 — 116.

10 См.: Австро-Венгерская монархия // Энциклопедический словарь. Под ред И.Е.Андреевского. Т.1. Ппб.: изд. Ф.А.Брокгауз и И.А.Ефрон, 1890. С. 100.

11 См.: Пастухов В. Три времени России. Общество и государство в прошлом, настоящем, будущем. М.: ПОЛИС-РОССПЭН, 1994. С. 97

12 См.: Демин А., Иванов В. Два подхода к межрегиональным ассоциациям //Российская Федерация. 1997. № 8. С. 17.

13 См.также: Арановский К.В. Указ.соч, С.195-208.

14 См., напр.: Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10. С. 4 — 5, 8 — 9.

15 Подробнее см.: Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8—9. C. 43 — 51.

16 См.: Тадевосян Э.В. Указ.соч. С. 5.

17 Подробнее см.: Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 9; Право и политика современной России. М.: Былина, 1996. С. 155 — 158.

18 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 24. С. 143.

19 Тадевосян Э.В. Указ.соч. С.8.

20 Государственное право Германии / Сокр. пер. с нем. Т. 1. М.: ИГП РАН, 1994. С.80.

21 Тадевосян Э.В. Указ.соч. С. 7.

22 См.: Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. С. 7.

23 См.: СУ РСФСР. 1931. № 19. Ст. 193.

24 Подробнее см.: Басу Дурга Дас. Указ. соч. С. 129—132.

25 Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. С. 7.

26 См.: Платон. Сочинения в 3 томах. Т. 3. Ч. 1. М.: Мысль, 1971. С. 382—383.

27 См.: История в Энциклопедии Дидро и д’Аламбера. С. 81.

28 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. ч. II. С.421.

29 Клименко Б.М. Мирное решение территориальных споров. М.: Междунар. отношения, 1982. С. 7.

30 Цит. по: История в Энциклопедии Дидро и д’Аламбера. С. 252.

31 Сталин И. Соч. Т.2. С. 296.

32 См.: Украинская государственность в ХХ веке: Историко-политческий анализ / А.Дергачев (рук. авт.коллектива).К.: Полiтичка думка, 1996. С. 54, 61 — 62.

33 См.: Там же. С. 64—70.

34 Там же. С.54.

35 См.: Каменский В. Судан (Демократическая Республика Судан) //Ежегодник Большой Советской Энциклопедии. 1975. Вып. 19. М.: Советская Энциклопедия, 1975. С. 398.

36 Курс международного права. В 6 т. Т. 2. С. 58.

37 См.: Брун М. Подданство //Энциклопедический словарь. Т.24. СПб:Брокгауз и Ефрон, 1898. С. 71.

38 История в Энциклопедии Дидро и д’Аламбера. С. 85.

39 См., напр.: Конституционное право /Отв. ред. А.Е.Козлов. М.: БЕК, 1996. С. 64.

40 См.: Курс международного права. Т. 3. С. 65—84; Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. С. 16—17.

41 См.: Басу Дурга Дас. Указ.соч. С. 138.

42 См.: АиФ, “Дайджест российской прессы” (Болгария). 1996. № 6. С. 31.

43 Новый курс России: предпосылки и ориентиры. Социальная и социально-политическая ситуация в России. Год 1995-й / Под ред. Г.В. Осипова (рук.), В.К. Левашова, В.В. Локосова, М.: Academia, 1996. С. 75.

44 При полной экономической изоляции Казахстан способен выпустить лишь 27 % конечного продукта, см.: Бессарабов Г.Д. Экономико-географическое положение Казахстана // Казахстан: реалии и перспективы независимого развития/ Под общ. ред. Е.М.Кожокина. М.: РИСИ, 1995. С. 14.

45 См.: Митяев В.Г., Шилова Р.А. Проблемы русскоязычного населения в Казахстане // Новая Евразия: отношения России со странами ближнего зарубежья. Сб. статей № 5. Под ред. Е.М.Кожокина. М.: РИСИ, 1996. С. 13.

46 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1985. С. 123.

47 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1989. Т. 1. С. 389—390

48 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 30. С. 194.

49 См.: Курс международного права. Т. 3. С. 72.

271

Глава IV. Территориальный фактор во внешних функциях государства

§ 12. Взаимосвязь и взаимозависимость внешних функций государства и его территории

12.1. Зависимость внешних функций государства от размера и характера его территории

Внешние функции государства выражают политику государства по отношению к другим субъектам международных отношений, а эта политика в значительной степени определяется основными характеристиками территории самого государства. Трудно не согласиться с И.А.Степановым, когда он видит основу теоретических построений Н.Макиавелли в предположении, что важнейшей целью государства является его выживание в борьбе с другими государствами¹.

Обе основные внешние функции государства (как дипломатическая, так и функция защиты своей территории от агрессора и потенциальных внешних угроз) прямо отражают потенциал соответствующего государства, в том числе и территориальный. Не случайно Дж.Бернал относил страны, владеющие огромными территориями и ресурсами, к привилегированным.².“Неуклюжесть” внешней политики государств с небольшой территорией всегда чревата для них гораздо большими издержками политического, экономического и даже военного характера, чем подобная же, а то и большая “неуклюжесть” государств-гигантов. Проблемы городов-государств всегда меркли, в свою очередь, перед проблемами империй. А за понятием “Империя” стояли и стоят не столько определенная форма государства или форма государственного устройства, сколько государственно-территориальная организация очень большого по меркам соответствующей эпохи пространства, еще и населенного, как правило, представителями разных этносов.

Страбон, говоря о том, что древнегреческая Этолия с незапамятных времен не подвергалась разорению, а этолийцы были племенем, которое никогда не подчинялось другим народностям, со ссылкой на Эфора объясняет это не только военным искусством жителей Этолии, но прежде всего труднодоступностью этой страны³.

Размеры и характер территории государства помимо влияния на его основные внешние функции сказываются и на таких сферах деятельности государства, как:

— участие в поддержании мира в международных отношениях либо осуществление политической или военной экспансии, ведение войны;

— оказание помощи слаборазвитым государствам и территориям;

— координация внешней и внутренней политики, а также планов развития экономики с политическими партнерами⁴.

Малые размеры территории государства, как и скудость его ресурсов, всегда предполагали преобладание оборонительного сознания в обществе, вызывали потребность в военно-политическом союзнике. В античной Греции Спарта, безусловно, была самым воинственным и подготовленным к ратному делу государством, но объединение в 379 г. до н.э. по инициативе Фив менее воинственных городов-государств в единый союз городов Беотии и последующее образование Второго морского союза во главе с Афинами привело к установлению на юге Балкан военно-политического равновесия. Объединение североевропейских городов-государств в единый Ганзейский союз (1367—1669 гг.) и формирование единой в военно-политическом и торговом отношении территории союза помогло этим городам противостоять алчным посягательствам крупных европейских держав.

При этом территория — важный, но, конечно же, не единственный фактор, предопределяющий внешнюю политику. Любое внутренне слабое государство теряет контроль над своим будущим, поскольку вынуждено становиться союзником тех государств, чье влияние распространяется за пределы их собственных государственных границ⁵. Ю.А.Тихомиров справедливо писал: “Территориальный фактор приобрел ныне небывалую остроту. В принципиальном плане приходится различать проблемы самоопределения народов, защиты прав личности и национальных меньшинств и проблемы нерушимости границ. Первая отражает новые международные императивы и суверенитет народа, вторая — идеи и принципы конституционного и международного права. Механизм сочетания этих явлений еще предстоит отработать”⁶.

Характерны формулировки Конституции Исламской Республики Иран, согласно которым защита территориальной целостности возлагается на армию (ст.143 Конституции Ирана). В необходимых случаях для обеспечения национальных интересов и территориальной целостности создаются специальные органы государства, как, например, Совет безопасности в России (ст.83 Конституции), Совет национальной безопасности в Иране (ст.176 Конституции 1979 г. в редакции Закона 1989 г.).

Не случайно в Конституции Исламской Республики Иран записано, что ее внешняя политика основана на отрицании всяческого господства над Ираном либо со стороны Ирана, сохранении независимости во всех сферах и территориальной целостности, защите прав всех мусульман, непринятии на себя обязательств перед гегемонистскими державами и на мирных взаимоотношениях с государствами, не имеющими враждебных намерений в отношении Ирана (ст.152).