Местная администрация как планирующая организация

5.1 Местная администрация как планирующая организация

А что вообще может делать местная администрация? Ей необходимо найти новые способы построения транспортной системы. Речь каждый раз идёт о решении конкретной транспортной задачи конкретного города: как удовлетворить спрос на транспортное обслуживание при заданных объёмах ресурсов. У каждого города ресурсы разные, спрос разный и начальные условия разные. Эту казалось бы самую простую истину очень многие не видят и пытаются «решить одним махом всё». Именно из-за неё детальное транспортное планирование на федеральном уровне почти невозможно: в союзные времена это удавалось очень серьёзной организационной работой при очень жёстких методах властного регулирования. Последние просто невозможны в нынешних условиях, практика это показывает, это необходимо понять и принять — перенести на местный уровень.

Что происходило с тем, что должно было планировать систему транспортного обслуживания? По сути не было создано административных единиц, которые бы занимались конкретно этим вопросом в новых условиях. Первый раз в явном виде это прозвучало лишь в новом законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в шестых-седьмых пунктах третьей главы («Вопросы местного значения взятого муниципального образования») вот в таком виде: «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения».

В 1990 году огромное Министерство автомобильного транспорта РСФСР «заменили» на Министерство транспорта РСФСР, и его функционал стал звучать так: «осуществление государственного руководства транспортно-дорожным комплексом РСФСР» [3]. А ещё там была (в третьей части первого пункта) знаковая фраза: «содействие в формировании рынка транспортных услуг и новых организационных структур, основанных на различных формах собственности». Поскольку рынок тогда понимали не как смешанную экономику, а как волшебную палочку, которая всех спасёт, это и определило, в какую сторону отрасль двигалась. Причём определение этого «рынка» за 18 лет так и не дано, и это никому не нужно: нет на открытой площадке обсуждений этого вопроса.

Раньше мэр (и его администрация) большого города не имел ничего. Были МПС, Минжилкомхоз, отраслевые министерства, пресловутый Минавтотранс РСФСР, которые занимались и перевозками, и системой. То есть система не была завязана на местный уровень. С созданием современной федерации этого так и не произошло. Сейчас у мэра есть право регулировать тариф (и то, это связано с региональной энергетической комиссией) и подохнувший автобусный парк сиречь муниципальный перевозчик. Больше не было и нет ничего. Так что от них требовать? Чтобы мэры городов ложились костьми на железные дороги и требовали пересмотра законодательства? Что нужно ЛПР в местных администрациях, уже было несколько раз с разной степенью подробности расписано.

5.2 Действия агентов изменений

Когда РЖД судится с пассажирами из-за того, что она не может поставить турникеты на выход и штрафовать безбилетников, это балаган. Когда ГУП «Мосгортранс» судится по вопросам установки АСКП, это то же самое [78]. Желания перевозчика сохранить себя, сделать хозяйственную деятельность прибыльной, увеличив исключаемость, а значит и собираемость, естественны. Но они суды проигрывают. Принципы классической экономической теории в принятии таких решений не действуют, это принципы общественного сектора.

Когда на официальном сайте федерального органа исполнительной власти (Федеральной антимонопольной службы, которая вообще — по своему функционалу — не должна лезть в эту отрасль!) написано, что он поддерживает модель базарного автобусного муравейника, это говорит о том, что отрасль находится в глубочайшем системной кризисе [очень показательный документ, см. 27].

Если посмотреть на нормативные документы по отрасли, то речь в них идёт о сборе доходов (собираемости), об обоснованности выделения средств (дохнущему муниципальному перевозчику), о льготниках. Ещё часто говорят о безопасности. Но почему, мы уже выяснили (без газетчиков не говорили бы). Ещё, конечно, о повышении «культуры обслуживания»[7] . Но кто бы знал, что это, нигде определения термина найти не удаётся.

На уровне целевых программ встречаются следующие вещи: «пассажир, имеющий возможность оплатить свой проезд на транспорте, предпочтет использовать маршрут коммерческого автотранспорта, предоставляющего транспортные услуги значительно более высокого качества». О каком «качестве» идёт речь, непонятно. Большая беда в том, что муниципальный перевозчик воспринимается как соперник, конкурент, хотя мы уже выяснили, что для системы единственной моделью рыночной структуры является локальная монополия, при этом естественная.

5.2 Рекомендации к действиям

В желании «что-то сделать» первым делом начали изучать сложившуюся ситуации, с точки зрения «как сейчас», а не «почему так стало?». Пришли к выводу, что муниципальные перевозчики неприбыльны. Неприбыльны не потому что они бездумно сделаны, а потому что они всё ещё заточены на финансирование при командной экономике, а система — на планирование при той же экономике. Однако духа и политической воли сделать единственное возможное — перепланировать всё заново, не хватает. Простым увеличением финансирования сложившуюся ситуацию не исправишь. Да, сделали главное, к примерно 2006 году начали поступать сведения, что перевозчикам не надо более компенсировать «убытки от перевозки пассажиров», а всё чаще они рапортуют о прибыльности. Это произошло после монетизации льгот и, наконец, налаженных межбюджетных трасфертов: огромная (до половины!) часть пассажиропотока была льготной, за перевозку которых должен был плавить бюджет другого уровня. Который этого не делал. Также повысили собираемость увеличив исключаемость. Это показывает, что существующий спрос позволяет получать прибыль.

Частные перевозчики появились из-за неудовлетворённого спроса. Сейчас он остаётся неудовлетворённым. Но, скажем, не в рамках простых объёмов, а с точки зрения качества городской среды и налаживания системы. Даже если сами пассажиры этого не осознают.

Местной администрации нужно в первую очередь нужно понять, что на самом деле происходит. Никаких примеров того, что она это понимает, найти не удаётся. Также нет понимания и на федеральном уровне: мэр города не имеет по сути эффективных полномочий по созданию системы с нуля. Сосуществование муниципального и частных перевозчиков в нынешнем виде немыслимо. Но понимания этого нет.

Должная быть двухуровневая структура этой новой системы [подробно на примере Великобритании см. 80]. Та, к которой пришли и приходят везде. Всесильный планирующий орган и пласт перевозчиков, работающих на маршрутах. Это может быть и один перевозчик на все маршруты: вопрос архитектуры самой системы. А может быть несколько многопродуктовых или однопродуктовых естественных монополистов.

Орган должен иметь результативные, законные, неоспоримые (с точки зрения разумности системы) способы эту систему строить. Он должен быть местным и должен быть компетентным. Для больших стран разумны такие вещи, как объединения планирующих органов, которые меняются опытом и координируют усилия. Наподобие pteg в Англии [16]. Это нужно, чтобы местный планирующий орган знал, что делает, а не поступал, как умеет. А также не должно быть такого, чтобы один мэр по прихоти решал, «какого цвета будут вагоны», какой тип подвижного состава будет эксплуатироваться — не должно быть прожектёрства[8] , а должно быть умелое размышление с изучением опыта коллег. Особого пути нет и не будет.

Планирующий орган должен решить, какие маршруты необходимо создать, чтобы удовлетворить спрос своих горожан на перевозки. То есть продумать их все с точки зрения системы по принципам Паскаля и спроса на эти принципы. Например, какой интервал следует задать в такой-то час? Удовлетворить спрос с теми ресурсами, которые можно привлечь. Фантастического не случится и придётся идти на компромисс.

Чем он будет «торговать» с перевозчиками при распределении маршрутов? Пассажиром или транспортной работой [79]? Иначе говоря, как будет организована система сбора доходов? Если не исключить перевозчика из прямых расчётов с пассажиром, то он не будет заинтересован в системности [50]. Если же распределять не финансовый показатель (сбор дохода), а системный, то система будет работать. Это выражается в том, что перевозчику платят за объём транспортной работы, и поэтому при выборе маршрута он знает заранее, сколько заработает и при каких издержках.

Планирующий орган не исключается из хозяйственной деятельности перевозчика, он как раз строит её. А выполняет по заданным правилам как раз первый. Но при этом ему дана серьёзная автономия в поисках путей снижения издержек: главное, чтобы не страдала система по Паскалю, а значит пассажиры.

Государственный или частный естественный многопродуктовый монополист это будет, зависит от того, каковы в традиции издержки на дисфункции бюрократии. Это отдельная тема для исследования, и нет особенных доводов в пользу широко разделяемого у нас факта, что частный перевозчик справляется лучше: спрос малоэластичен, потому особых стимулов системно работать у него на самом деле нет, здесь вопрос воли регулирующего органа, который либо допускает к маршруту, либо нет [37; 38]. И перевозчик должен быть заинтересован. Муниципальный же перевозчик уверен в том, что с маршрутов его не снимут. Поставим вопрос по-другому: в рамках нашей бюрократической традиции частный перевозчик выгоднее, потому что на него можно влиять экономически, а издержки на дисфункции бюрократии воспринимаются очень высокими.

На создание такой системы не нужно астрономических средств: нужно распорядиться желаниями частного сектора извлекать прибыль. Понятно, что одним шагом и за один год эту систему не создать. И нужно волевое решение, очень непростое: что делать с пусть уже и не с умирающим, а прибыльным муниципальным предприятием. В какой-то момент фонды его придётся снимать с баланса, а бремя на капитальные инвестиции по его перевооружению лягут, конечно, на местный бюджет.

А теперь самое главное и грустное. Никаких предпосылок к формированию таких взаимодействий нет. И не видно. Ни законодательных, ни институциональных, ни финансовых. Сейчас это конкурсы, мнимая мера, призванная «решить проблемы неудовлетворительной организации транспортного обслуживания».

Конкурсы стали очень модными после принятия в 2005 году федерального закона 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки…». Это была очень благая идея убрать протекционизм из рыночных отношений и создать конкурентную среду. Естественно, из-за универсальности закона, всё обернулось абсурдом. Конкурентную среду начали создавать там, где она невозможна. Например, в разбираемой нами отрасли.

Если их читать (а мной было прочитано около двадцати подобных документов, в первом разделе списка источников приведены наиболее показательные примеры для прочтения), то видно, что они написаны почти под копирку. Все эти документы написаны, как и остальные: левой ногой, всё смешано в кучу, а цели голословны. А самое главное — не чувствуется рука специалистов: делал инженер, который вчера занимался рынками, позавчера — школами, сегодня — транспортом, а завтра — прессой. Самые важные и явные вещи не выделены.

Зачем конкурсы нужны, написано у них же в преамбуле. «Создание конкурентной среды в сфере оказания транспортных услуг населению», «свободного развития рынка транспортных услуг» [10; 13].

Противореча они сами себе: «Целью конкурса является формирование эффективной, устойчивой и безопасной системы регулярных перевозок, обеспечивающей удовлетворение транспортных потребностей жителей … в условиях рыночных отношений и свободы предпринимательства в сфере автотранспортной деятельности». Почему это невозможно, мы уже выяснили.

Единственный остаток от системности вот такой: «Перевозчик должен обеспечить качественную перевозку пассажиров общественным транспортом, высокую культуру обслуживания». О чём идёт речь, нигде не написано [13].

«Вся выручка от оплаты за проезд полностью остается у перевозчика и инкассируется. Перевозчик обеспечивает сбор выручки за проезд, продажу разовых билетов» [13]. Это регламентирует систему сбора доходов по неправильной схеме. О чём было написано в предыдущем разделе. А ведь конкурсы эти преподносятся как нечто инновационное, то есть с этой ошибкой мы будем существовать ещё долго.

Большая часть текста этих документов посвящена конкурсным процедурам, а не транспортному обслуживанию. Графики движения предоставляют сами перевозчики. Что такое «лучшие графики движения», нигде не написано, но это является условием выигрыша. Максимум, что в этих условиях есть, это «гарантированное обеспечение необходимых объемов перевозок с учетом максимально возможного комфорта и безопасности пассажиров, а также сезонных колебаний пассажиропотоков». Вопрос того, как составляется расписание, в этим документах не рассматривается. Нигде не написано о подвижном составе. И мерах слежения и ответственности за нарушение взятых обременений по конкурсу. Размер транспортного предприятия вообще не рассматривается — это могут и индивидуальные предприниматели.

Максимум, что записано в договоре, это какие-то совершенно детские, кухонные, можно сказать, представления кого-то о том, как должен работать городской общественный транспорт: «сколько влазит» (графическая населённость, она же вместимость), «когда работает» (крайние нити графика движения), «как ходит» (межпиковая и пиковая интервальность, или парность). Больше никаких требований нет. Ни графической и фактической населённостей, ни предельного объёма выполненных рейсов в виде доли от графического, ни плавающих интервалов, ни эргономических, эстетических и технических показателей. Максимум — это вот это и расплывчатые понятия о «комфорте и культуре обслуживания». Да и то на уровне проектов.

Процедура самого конкурса в том же договоре расписывается очень подробно. Причём прописаны там самые очевидные вещи из серии «перевозчик обязан соблюдать правила дорожного движения». Перевозчик, как и любой участник движения, обязан его соблюдать. Да, такие вещи имеют следующий смысл: включение в конечный текст юридического документа позволят исключать перевозчика, который почему-то не соблюдает общепринятые правила. Но проблема в том, что в этот самый текст не включены не самые очевидные вещи: соблюдение уровней транспортной работы, выполнения графика движения и комфорта. Не удалось найти ни одного документа, в котором бы это было сказано. О «высшем пилотаже» и говорить не приходится, к пребольшому сожалению. Например, о соблюдении уровня населённости салона (такие вещи, как пороги 3—6—10 чел/м2 не удалось найти вообще нигде), тяговых режимах и режимах езды, что влияет в первую очередь на комфорт перевозок. Или об обязанности вести учёт пассажиропотоков, что важно для планирования. Или о пассажирообмене с платформой, или о маршрутной скорости и фактической скорости. Или… Самое горькое здесь в том, что не получится списать это на сложность и «не такую насущную необходимость» — это уже повсеместные вещи. Причём давно. И эти вещи не «важны» (как это любят говорить в преамбуле программ, постановлений или ещё чего, дабы придать пафос документу), а необходимы для успешного транспортного планирования: создания системы транспортного обслуживания.

А самое жуткое во всей этой картине следующие. Городские конкурсные комиссии не могут быть уверены в том, что заключённые договоры будут исполняться. Единственный способ принуждения — это угроза к расторжению или расторжение заключённого договора. А заключаются они в противоречиях с федеральным антимонопольным законодательством[9] . Итого, из-за формальной институциональной (юридической) структуры создание системы транспортного обслуживания городов невозможно в принципе. И именно поэтому во введении к этому тексту я сказал, что для наших городов дальнейшие рассуждения бессмысленны. А статьи про общественные обсуждения этих конкурсов заканчиваются резонным: «только два депутата вспомнили о том, что дело не в лицензиях на перевозки, а в пассажирах» [73].

При описании любого объекта можно рассматривать пять ситуаций: как было, как есть, как должно быть, как хотят или хотели сделать агенты изменений, и что получилось. Собственно, в тексте были упомянуты все эти ситуации, но в разном объёме. Конечно, акцент был сделан на ситуации «как должно быть». За рамками транспортного сообщества не удалось найти ни одного доказательства того, чтобы кто-нибудь понимал, с чем он на самом деле имеет дело и озвучивал подобные вещи.

Частный сектор сейчас — тема модная. Как и нанотехнологии. В советское время существовал такой термин: «обложить подушками». Нельзя было просто так приступить «к делу», поэтому существенные мысли шли между подробнейшими пассажами о том, как выполняются «заветы XIX съезда ВКП(б)», цитатами из «Виленинполнсобрсоч», а также двух других классиков. При таком обкладывании подушками теряется смысл того, о чём на самом деле идёт речь. А последнее время в каждой новости мелькает «частно-государственное партнёрство».

Почти всё, что происходит с городским транспортным обслуживанием в стране, случается не благодаря местной администраций, а скорее, вопреки ей. «Когда большие не думают о маленьких, маленькие начинают жить по своим законам, как умеют», — говорит персонаж Алексея Горбунова в недавнем фильме «Двенадцать». Это именно то, что происходило и, в принципе, будет происходить ещё много лет в отрасли городского пассажирского транспорта.

С развалом Советского Союза из системы транспортного обслуживания вынули стержень, который был заточен на командные принципы устройства экономики. И при этом не дав ей новый, что-то от неё требовали и «оценивали её эффективность». То, что начали делать с умершей системой, доставшейся от советских времён, описывается детским анекдотом: «Папа не затем повесился, чтобы ты на нём раскачивался».

Ловушка заключается в общественном отношении, а действия ЛПР в местных администрациях (да и на всех других уровнях власти) пока её только затягивают. Складывается на самом деле безнадёжное состояние, в этом тексте написано, почему. Все уставы, законы, конкурсы — как мёртвому припарки. До тех пор, пока не хватит политической воли перепланировать систему организации транспортного обслуживания заново по принципам, которые диктуют «Блез Паскаль — о системе, Вильям Баумоль — о естественных многопродуктовых монополиях и рынке, Вильям Нисканен — о бюрократических традициях». Перепланировать не сеть, а принцип взаимодействия субъектов системы, то есть то, как это система, собственно, работает. Почему это надобно делать, я пытался ответить в этом тексте. Это в том числе и моё личное убеждение.

Если очень кратко, то перепланировать следующим образом. Должна быть система, то есть адекватные спросу общедоступные тарифы, маршруты, регулярность сервиса, уровень его качества — то есть предложение. Предложение это должно обеспечиваться естественными многопродуктовыми локальными монополистами или абсолютнопродуктовым монополистом. Частным или государственным по форме владения, зависит от бюрократической традиции общества. В этой системе должен быть всесильный планирующий орган, который должен иметь результативные, законные, неоспоримые (с точки зрения разумности системы) способы эту систему строить. Он должен быть местным и должен быть компетентным. Таким образом достигается местная двухуровневая форма организации агентов изменений, которые строят свой объект — систему транспортного обслуживания и вносят положительные

Ясно, что это, в современной «терминологии», более масштаб целых нацпроектов, а не местных инициатив. Общественный резонанс будет огромным, рестрикционизм (он же промышленный саботаж) на местах тоже будет большим, особенно в бюрократических структурах. Результат — очень небыстрым, потому что такие вещи ««решаются не парой фокуснических фраз, а долгим и многотрудным путем развития естествознания и общества» [30].

Но что будет, если этого не сделать? Из-за общественного отношения к транспорту уровень автомобилизации будет неизбежно увеличиваться. Постепенно это приведёт к тому, что «суммарное время на маятниковую трудовую поездку в сумме продолжительностью рабочего дня выйдет за пределы суточного цикла, а как следствие появятся первые объекты недвижимости, непроданные (даже по ценам ниже себестоимости!) по причинам транспортных неудобств; соответственно, иссякнут источники пополнения бюджета, связанные с новым строительством» [30].

С учётом темпов развития нашей страны, не в особо крупных городах это случится не при нашей жизни точно. Мегаполисы (а это только тринадцать городов) повторят опыт Москвы и Петербурга отложено. Названные же города приходят к этому состоянию сейчас. Когда же приведёт, тогда и появится реальный социальный заказ на решение транспортной проблемы. Или, конечно, если к власти придёт «настоящий транспортник», у которого хватит воли проводить такие изменения. Это очень типичной для русской политической культуры. Но всё равно очень походит на занимательный анекдот: «У нас есть два варианта: реалистический и фантастический. Фантастический: мы сами себя спасём. Реалистический: прилетят инопланетяне и нас спасут».

Англоязычные книжные источники в целях удобства поиска оформлены по европейскому формату, утверждённому в Vade-mecum Multimedia Publishing (см. http://publicatio№ s.europa.eu). Если при названии работы на латинском алфавите, исходный текст другого языка, это указано, в последнем разделе библиографического описания согласно ГОСТ 7.82-2001

I. Законодательство

1 Акты союзного и республиканского уровней СССР

Устав автомобильного транспорта РСФСР // утверждён Постановлением Совета министров РСФСР от 08 января 1969 г. № 12 (в ред. от 18.02.1991, с изм. от 28.04.1995)

Постановление Совета министров РСФСР от 27 февраля 1970 г. № 135 «Об утверждении положения о Министерстве автомобильного транспорта РСФСР»

Постановление Совета министров РСФСР от 25 сентября 1990 г. № 378 «Вопросы Министерства транспорта РСФСР» (с изменениями от 26 ноября 1991 г.)

Похожие работы

Стратегия развития территориальной организации населения муниципальных образований в современных условиях

Скачать

48422

0

0

... города, улучшить жилищные условия части населения. Таким образом, город Йошкар-Ола является современным административным, производственным, культурным и научным центром республики Марий Эл. 2. стратегия развития территориальной организации населения городского округа «Город Йошкар-Ола» В ходе муниципальной реформы 2003-2008 гг. городская проблематика оказалась в тени вопросов организации ...

Опыт и реализация стратегии социально-экономического развития муниципального образования

Скачать

284794

21

24

... будут являться: развитие жилищной сферы, улучшение экологической обстановки, и улучшение городской инфраструктуры, 3 Опыт и реализация стратегии социально-экономического развития муниципального образования 3.1 Применение стратегического планирования в развитии муниципального образования в Российской Федерации Российские города начали активно заниматься вопросами собственного социально- ...

Пассажирский транспорт республики Карелия: история, перспективы, современность

Скачать

149940

2

0

... 85% пассажирооборота составляют перевозки в городе и пригороде; в то время как в странах Западной Европы и Соединенных штатах это, соответственно, 20 и 3% общего пассажирооборота [32] 4. История образования и развития пассажирского транспорта Республики Карелия   4.1 Довоенный период   С самого начала заселения, в Карелии была единственная связь – водная, по системе Онежского озера, Свири, ...

Управление муниципальным хозяйством в муниципальных образованиях

Скачать

121809

5

3

... предприятий торговли по территории района, плохое состояние дорог, которое усугубляет техническое состояние автотранспорта. 2.2 Анализ управления муниципальным хозяйством в муниципальном образовании В соответствии с Уставом муниципального образования г. Павловский Посад Структуру органов местного самоуправления городского поселения Павловский Посад составляют: -          Совет депутатов ...