Министерство - центральный орган исполнительной власти, осуществляющий руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности

1. Министерство - центральный орган исполнительной власти, осуществляющий руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности.

а) министерство - единоначальный орган, возглавляемый министром, который входит в состав Правительства, имеет все полномочия в сфере компетенции министерства и несет всю полноту ответственности за деятельность министерства, издает приказы, инструкции и дает указания по вопросам деятельности министерства.

б) в министерстве образуется коллегия в составе министра, его заместителей и руководящих сотрудников системы министерства. Она рассматривает важнейшие вопросы и принимает соответствующее решение в форме постановлений.

2. Гос. комитет - центр. орган исполнительной власти осуществляющий межотраслевое регулирование в подведомственной им сфере.

а) гос. комитет - коллегиальный орган, состоящий из назначенных Правительством членов и принимающий по вопросам своей компетенции постановления, являющиеся межведомственными актами.

б) оперативное руководство по функциям комитета осуществляется председателем. гос. комитета на принципах единоначалия. Он в пределах своей компетенции издает приказы, инструкции и указания по внутриведомственным вопросам

в) в гос. комитетах наряду с решающим коллегиальным органом образуются малые коллегии в составе председателя комитета, его заместителей и руководящих работников комитета и подведомственных организаций

3. Остальные ведомства в той или иной степени повторяют организационную структуру либо министерств, либо гос. комитетов.

4. В формах структурных подразделений административных ведомств нет принципиального единообразия. Структура подразделений и их организационная форма определяется решением Правительства в соответствие с потребностями и задачами административного ведомства и утверждается Президентом ил Правительством. Это могут быть департаменты, управления, отделы, советы, центры, бюро, секретариаты.

Правительством РФ с целью упорядочения структуры административного ведомств принято спец. постановление от 05.11.95 "О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти", где даны основные положения для формирования структуры центр. аппарата административного ведомства:

а). кол-во ведущих должностей гос. служащих <= 10% от общей численности работников ведомства.

б.) старших <= 40%.

в). численность департамента >= 35 штатных единиц.

г). управления >= 20.

д). отдела >= 10.

е). отдела в составе департамента >= 5.

ж). .в структуру департамента управления входит не менее 3 отделов.

з). внутренняя организация структурных подразделений регламентируется органами, в составе которых они формируются и действуют.

Административное ведомство

Под административным ведомством следует понимать систему органов управления специальной компетенции и руководимых ими организаций, организационно подчиненных одному центру. Наряду с административными существуют и иные государственные ( например, прокуратура РФ) и негосударственные ( например, ВОС РФ) ведомства. Особенностью первых является то, что ими руководят исполнительно-распорядительные органы, их управленческие подсистемы - составная********************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************урсов, охраны природы, совершенствование внутренних социальных связей, удовлетворение потребностей своих работников. Иными словами, каждое ведомство одновременно выполняет задачи: социальную производственную, экономико-экологическую и социальную. В соответствии с ними формулируются и нормативно регулируются функции соответствующих органов управления.

Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоятельных организаций, подчиненных одной из них, которая является ее центром.

В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, по линейному принципу, нижестоящие организации организационно (административно) подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их деятельность.

В-четвертых, ведомство представляет собой экономико-правовую общность.

У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов ( резервов), принадлежащих системе в целом.

Ведомство является адресатом многих нормативных и плановых актов.

Внутри его действуют акты руководящего системой органа. Административное ведомство моноцентрично, у него единый субъект управления, который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значительную по объему внутриорганизационную деятельность.

Определенной обособленностью и устойчивостью характеризуется и субстанциональная ( предметная) структура ведомства. Внутри системы создается и используется определенная информация, складывается специфическая организация документооборота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственнные связи отличаются активностью и устойчивостью. Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной самоуправляемой системой, оно, как правило, состоит из трех групп элементов:

1. организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу;

2. организаций, обслуживающих его внутренние потребности;

3. органов управления;

Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех блоков:

1. производственного;

2. обслуживающего;

3. управленческого.

В последнем необходимо различать уровни (звенья) управления.

Минимальное их количество - два: центр и администрация ведомственной организации. В случае необходимости создаются одно, два и даже более промежуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомственный аппарат управления становится трехуровневым, при двух - четырехуровневым и т. д.

Например, система Минздрава РФ - облздрав - горздрав - администрация больницы насчитывает четыре звена управления.

Группировка административных ведомств может быть произведена по многим признакам, представляющим интерес для науки административного права.

Прежде всего среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные и административно-политические. В законодательстве и научных работах различают системы министерств, государственных комитетов и специальных ведомств (федеральных агентств, служб, инспекций). По объему полномочий они бывают отраслевыми, функциональными и смешанными. В отраслевых организационная деятельность субъектов управления замыкается рамками ведомства, их главная задача состоит в непосредственном обеспечении потребностей общества в продукции и услугах. Для функциональных ведомств ( например, Госсанэпиднадзора) главное - внешняя организационная деятельность, управленческое воздействие на другие ведомства, не подчиненные линейно объекты. В некоторых ведомствах одновременно осуществляется и выпуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и внешнее управленческое воздействие на системы иных ведомств.

ВОПРОС №64.
Методы гос. управления экономической сферой.

Методы управления - устойчивые и эффективные способы и приемы достижения целей. Применение методов управления непосредственно связано с мотивацией, т.е. с побудительным стимулом к действию в определенном направлении. Т.к. в поведении человека важнейшую роль играют его потребности и интересы, метод гос. управления прежде всего ориентирован на формирование определенных государством потребностей в обществе и отд. индивида. Совокупность потребностей, на которые ориентирован тот или иной метод управления, определяет его мотивационную направленность. Их всего три: властная, моральная и материальная.

В системе гос. методов управления любой сферой деятельности выделяют: правовые, административные, экономические и социально-психологоческие.

1. Правовые методы гос. регулирования эконом. сферой - это специфические функции, выполняемые правовыми нормами по регулированию отношений, складывающихся между хозяйствующими субъектами в процессе их деятельности, и созданию юридических гарантий нормального функционирования каждого субъекта экономических отношений и всего хозяйственного механизма в целом.

Правовые методы гос. регулирования эконом. сферой построены на регламентации взаимодействия различных субъектов эконом. отношений:

- организации с организацией;

- организации со своими работниками;

- организации с органами гос. власти и местного самоуправления и т.п.

В качестве инструмента правовых методов регулирования эконом. сферы государство использует законодательство: гражданское, хозяйственное, финансовое, трудовое, уголовное и пр. Нормативные акты, используемые для регулирования данной сферы во многом универсальны и применимы ко множеству сходных ситуаций, но по особо важным специфическим ситуациям издаются особые правовые акты, изданием которых занимаются Федер. Собрание, Президент, Правительство и т.д.

2. Административные методы гос. управления эконом. сферой - являются конкретизацией правовых методов в условиях функционирования структур исполнительной власти, ответственных за осуществление экономической политики. Условно делятся на три группы:

а) организационно-стабилизирующие - это правила, регулирующие деятельность органов исп. власти, проводящих экономическую политику, и их взаимоотношения с хозяйствующими субъектами (постановления, положения и т.п.).

б) распорядительные - обуславливают динамику управления и применяются для согласования и координации деятельности субъектов эконом. взаимоотношений (приказы, распоряжения, инструкции и пр.).

в) дисциплинарные - заключаются в установлении конкретных форм ответственности и их практической реализации, предназначены для поддержания стабильности в эк. сфере.

3. Эконом. методы гос. управления эконом. сферой - их сущность сост. в том, чтобы путем косвенного воздействия на экономические интересы управляемых объектов с помощью эконом. рычагов создавать мех-м их ориентации на наиболее эффективную деятельность по возможности без непосредственного вмешательства адм. органов, но в установленных ими рамках.

К инструментам эконом. воздействия на эконом. сферу относятся:

- налоговая система;

- кредитно-финансовая система;

- бюджетная система.

4. Социально-психологические методы управления эконом. сферой - это методы, ориентированные на создание и эффективное использование соц.-псих. потенциала общества и его отдельных индивидов.

К методам соц.-псих. управления относятся: установление и развитие социальных норм поведения, создание общественных идеалов, мотивация труда, поддержание благоприятного соц.-псих. климата в обществе, социальное планирование.

Реализуются методы посредством проведения исследований, специальных программ и пропаганды.

ВОПРОС №65.
Методы гос. управления социальной сферой.

Методы управления - устойчивые и эффективные способы и приемы достижения целей. Применение методов управления непосредственно связано с мотивацией, т.е. с побудительным стимулом к действию в определенном направлении. Т.к. в поведении человека важнейшую роль играют его потребности и интересы, метод гос. управления прежде всего ориентирован на формирование определенных государством потребностей в обществе и отд. индивида. Совокупность потребностей, на которые ориентирован тот или иной метод управления, определяет его мотивационную направленность. Их всего три: властная, моральная и материальная.

В системе гос. методов управления любой сферой деятельности выделяют: правовые, административные, экономические и социально-психологоческие.

Социальная сфера включает в себя народное образование, культуру и искусство, здравоохранение, физическую культуру и спорт, а также социальное обеспечение. Соц. сфера является неотъемлемой частью любого общества, ибо она вносит огромный вклад в воспроизводство рабочей силы, физическое и психическое оздоровление общества и развитие личности.

1. Правовые методы гос. регулирования соц. сферой - это специфические функции, выполняемые правовыми нормами по гос. регулированию социальных отношений в обществе и созданию юридических гарантий нормального функционирования каждого субъекта социальных отношений.

Правовые методы гос. регулирования эконом. сферой заключаются в издании гос. органами в пределах их компетенции четко сформулированных правовых актов по регулированию соц. сферы.

2. Эконом. методы гос. управления соц. сферой - суть их сводится:

- к детальной разработке программ по поддержанию и развитию той или иной области в соц. сфере;

- в рамках каждой программы указываются цели и пути их реализации;

- каждый шаг программы строго увязывается с ресурсами, выделяемыми гос. ведомству, в рамках которого осуществляется программа.

2. Административные методы гос. управления эконом. сферой - являются конкретизацией правовых методов в условиях функционирования структур исполнительной власти, ответственных за осуществление социальной политики. Т.е. конкретные меры исполнительной власти, направленные на реализацию нормативных актов и экономических программ в соц. сфере. Условно делятся на три группы:

а) организационно-стабилизирующие - это правила, регулирующие деятельность органов исполнительной власти, проводящих социальную политику, и их взаимоотношения с субъектами социально-культурной сферы (постановления, положения и т.п.).

б) распорядительные - обуславливают динамику управления и применяются для согласования и координации деятельности субъектов соц.-культ. взаимоотношений (приказы, распоряжения, инструкции и пр.)

в) дисциплинарные - заключаются в установлении конкретных форм ответственности и их практической реализации, предназначены для поддержания стабильности в соц. сфере.

4. Социально-психологические методы управления эконом. сферой - это методы, ориентированные на создание и эффективное использование соц.-псих. потенциала общества и его отдельных индивидов.

К методам соц.-псих. управления относятся: установление и развитие социальных норм поведения, создание общественных идеалов, мотивация труда, поддержание благоприятного соц.-псих. климата в обществе, социальное планирование.

Реализуются методы посредством проведения исследований, специальных программ и пропаганды.

ВОПРОС №67.
Федеральные органы общей и специальной компетенций.

Органы общей компетенции: президентуры, советы министров, местные администрации - несут ответственность за положение дел в соответствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной деятельности. Им подчинены органы специальной компетенции, работу которых они объединяют.

РФ и каждая республика, край, область, административно-территориальная единица имеют свою систему управленческих органов, в которую входят орган общей компетенции и подчиненные ему органы специальной компетенции. ( В низовых административно-территориальных единицах - сельских, поселковых Советах - органы специальной компетенции, как правило, не создаются). Последние осуществляют отраслевое либо межотраслевое ( функциональное) управление, либо одновременно и то, и другое. Так, Министерство здравоохранения РФ руководит подведомственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществляет межотраслевое управление медицинскими службами МВД, Министерства обороны.

Таким образом, различаются органы общей и специальной (отраслевой, функциональной, смешанной) компетенции.

Федеральные органы исполнительной власти - политические учреждения, созданные для участия в осуществлении функций данной ветви власти и наделенные для этого полномочиями госуд.-властного характера

По характеру компетенции среди федеральных органов исполнительной власти выделяют органы общей, отраслевой, межотраслевой компетенций

1. Федеральным органом общей компетенции в РФ является Правительство РФ представленное Кабинетом Министров:

Кабинет Министров - руководит на территории РФ всеми/большинством отраслей и сфер управления, обеспечивая эконом. и социально-культурное развитие РФ.

Кабинет Министров - коллегиальный орган, в состав которого входят:

а) Председатель Правительства - Премьер-министр.

б) его заместители - первые вице-премьеры (2) и вице-премьеры (6).

в) федеральные министры.

Кабинет Министров осуществляет следующие основные функции:

- разработка и обеспечение исполнения федерального бюджета.

- проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики.

- осуществление единой гос. политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, соц. обеспечения.

2. Федеральные органы отраслевой компетенции - осуществляют руководство подведомственными им отраслями или сферами деятельности. К ним относятся некоторые федеральные министерства и ведомства:

а) федеральные отраслевые министерства - единоначальные органы, осуществляющие разноплановые функции, привязанные к функционированию и развитию соответствующей отрасли

б) федеральные отраслевые ведомства - федеральные службы, федеральные инспекции, агентства и управления, не входящие в состав министерств и выполняющие специальные исполнительные функции (Федеральная служба безопасности).

3. Федеральные органы межотраслевой компетенции - выполняют общие специализированные функции для всех/большинства отраслей и сфер управления. К ним относятся:

а) федеральные межотраслевые министерства - осуществляют функции координации и регулирования в сфере их компетенции, а также решают вопросы реализации данной функции (Министерство труда РФ).

б) государственные комитеты - коллегиальные органы, осуществляющие межотраслевое регулирование в подведомственной им сфере (гос.комитет по промышленной политике)

в) федеральные межотраслевые ведомства - осуществляют специальные исполнительные и контрольные функции в межотраслевом пространстве (Рос. космическое агентство).

ВОПРОС №70.
УПРАВЛЕНИЕ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ В РФ.

Российская Федерация является федеративным государством. Она состоит из 89 субъектов федерации. Они включают:

- 21 республику (каждая республика является национально-административной единицей; названия республик соответствуют этнониму коренного населения, которое в большинстве республик составляет меньшинство);

- 6 краев (территориальных единиц, которые включают в себя более мелкие национально-административные образования);

- 49 областей (территориальных образований, сформированных вокруг крупных городов и получивших от них свое название);

- два города с федеральным статусом: Москву и Санкт-Петербург;

- Еврейскую автономную область;

- 10 автономных округов;

Каждая из 21 республики имеет свою конституцию и своего президента. Края, области, города с федеральным статусом, автономная область и автономные округа имеют уставы и глав администраций (губернаторов, мэров).

Каждый субъект Российской Федерации имеет свои законодательные и исполнительные органы власти.

Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации.

Разделение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определено в Статьях 71-73 Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации определяет два уровня юрисдикции:

- ведение Российской Федерации;

- совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов.

Следует отметить, что, несмотря на то, что де-юре в Конституции предусмотрено разделение полномочий, де-факто в этой области остается немало неопределенностей и нерешенных проблем. Трения, существующие между федеральным правительством и субъектами Российской Федерации необходимо принимать во внимание: поскольку, в соответствии со статьей 72 Конституции, "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" находится в совместном ведении.

Совершенствование законодательной базы местного самоуправления и, соответственно, перспективы дальнейшего формирования муниципального права как новой отрасли российского законодательства во многом определяются тем, насколько последовательно будут учитываться принципы федерализма в правотворческой и правоприменительной деятельности как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Федерации, равно как и самих муниципальных образований, их органов самоуправления.

С момента провозглашения суверенитета в 1990 году, степень автономии субъектов Российской Федерации остается спорным вопросом. Существуют два основных аспекта этих разногласий. Хотя статья 5 Конституции указывает, что все субъекты Российской Федерации равны, республики стремятся обеспечить для себя более высокий статус и большие полномочия. Области считают притязания республик необоснованными и постоянно высказывают в их адрес резкую критику. Эти разногласия существенно затруднили создание новой Конституции в 1993 году и неоднократно заводили в тупик конституционный процесс.

Одним из эпизодов этой борьбы стала попытка Свердловской области в 1993 году провозгласить себя "Уральской республикой" с собственной конституцией и президентом, и таким образом повысить свой статус. Президент Ельцин своим указом в ноябре 1993 года объявил самопровозглашенную республику незаконной и распустил орган законодательной власти ********************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************автономии республик, входящих в состав Российской Федерации.

Вторым аспектом разногласий является степень автономии, предоставленная республикам, входящих в состав Российской Федерации. В 1990 году Президент Ельцин сделал историческое заявление, которое с тех пор постоянно повторяют руководители республик: "Возьмите столько суверенитета, сколько можете проглотить".

В 1994 году из 21 республики, указанной в Конституции, одна, Чеченская республика, во многих отношениях могла считаться независимым государством. Она не платила никаких федеральных налогов, и Дудаев официально объявил, что республика Ичкерия не будет делегировать никаких полномочий федеральным властям в Москве. Противостояние переросло в войну.

Конституции еще нескольких республик, таких как Татарстан, Тува и Башкортостан, содержат противоречие с Конституцией Российской Федерации. Например, Татарстан закрепил за собой особый статус и даже заключил договор с Российской Федерацией. Другие республики, такие как Башкортостан и Якутия, проявили заинтересованность в заключение подобных двусторонних договоров с федеральным правительством, которые также обеспечили бы им особый статус. В настоящее время только Республика Карелия и Калмыкия имеют конституции полностью соответствующие Основному Закону Российской Федерации.

Оба вышеупомянутых вопроса постоянно используются федеральным правительством как инструмент торговли в попытках заручиться поддержкой областных руководителей в политической борьбе.

Хаос в законодательстве существенно усугубился в результате событий сентября-октября 1993 года, когда Президент Ельцин распустил Верховный Совет, федеральный законодательный орган страны, остановив, таким образом, процесс принятия федеральных законов в России. Последующими указами была приостановлена деятельность представительных органов всех уровней с передачей их полномочий соответствующим администрациям. Эта же серия указов предусматривала реформирование представительных органов власти и проведение новых выборов.

В результате отсутствия целого ряда важнейших законов в российском законодательстве управление страной осуществлялось с помощью указов, Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов федерации и несогласованность законов, принятых законодателями разных уровней, до сих пор приводит к правовой путанице и неразберихе.

В мае и июне 1994 года Государственная Дума (нижняя палата Российского Парламента) сделала попытку привести конституции и уставы субъектов федерации в соответствие с Российской Конституцией. Также были проведены слушания по поводу расхождений как в федеральном, так и в областном законодательстве, и по поводу недостаточной согласованности между законодателями различных регионов и уровней.

Это положение еще более усугубляется из-за того, что Конституционному Суду в 1994 году было запрещено осуществлять свои функции (его деятельность была остановлена указом Президента после событий сентября-октября 1993 года).

Хаос в законодательстве серьезно влияет на самоуправление в Российской Федерации. Отмечены случаи произвола со стороны властей субъектов федерации, когда они вмешиваются в становление системы местного самоуправления на своих территориях или даже препятствуют ее развитию.

Формы местного самоуправления, предусмотренные в региональных законодательствах о местном самоуправлении существенно отличаются друг от друга. Так, например, в Республике Мордовия сохранена строго централизованная организация советского типа, в то время как в Ярославской области сделана попытка восстановления дореволюционной системы волостного самоуправления.

Российская система государственной власти имеет три типа структуры. Первая - это федеральная структура. Она состоит из федеральных министерств, государственных комитетов и других общенациональных органов власти, которые осуществляют свои полномочия через иерархическую сеть территориальных органов, подчиненных им. Территориальные административные органы могут быть организованы в субъектах федерации или административных образованиях низшего звена. К федеральному ведению относятся такие вопросы как финансы и бюджет, распоряжение федеральной собственностью, государственная безопасность, оборона, правоприменение и так далее. Конституция РФ содержит положение о "единой системе исполнительной власти в Российской Федерации" (Конституция, Статья 77).

Вторым типом правительственной структуры является система правительств субъектов федерации. Республики имеют собственные республиканские министерства и своих премьер-министров, в то время как другие субъекты федерации имеют администрации с подразделениями, соответствующими сфере полномочий, а также глав администраций.

Правительства субъектов федерации функционируют в рамках совместного ведения РФ и ее субъектов.

По соглашению между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов федерации, часть исполнительных полномочий федеральной власти может передаваться субъектам федерации и наоборот.

Третьим типом правительственной структуры является система местного самоуправления. Ее организация определяется администрацией субъекта федерации и основана на принципах, определяемых федеральным законом. Единицы местного самоуправления функционируют в районах, городах, сельсоветах (группах сел) и в селах. Статус самоуправления района до конца не ясен. В Ленинградской области, например, районы до не давнего времени имели только глав администраций (назначаемых, а не выборных) и не имели представительных органов. В Амурской области районы имеют только административные органы и могут избирать представительный орган самоуправления, если пожелают.

Таким образом, к органам местного в РФ нужно отнести те органы управления, которые находятся в иерархической структуре управления ниже уровня субъектов федерации. Государственная власть в РФ поделена между федерацией и субъектами федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа.

Соответственно, государственная власть делится на федеральную и региональную. А местное самоуправление относится к муниципальной.

Местное самоуправление - в идеале самоорганизация самих жителей. Но сегодня в России речь идет лишь о децентрализации власти, о самостоятельности местных органов и о более тесных связях власти и населения.

Но сегодня в России речь идет лишь о децентрализации власти, о самостоятельности местных органов и о более тесных связях власти и населения. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве. Этот принцип, действуя наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства.

Государственная власть

1. создает правовые рамки для деятельности всех субъектов отношений, в том числе местных сообществ, органов местного самоуправления принимая законы и иные правовые акты.

а) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления;

б) обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

2. определяет и гарантирует общегосударственные стандарты, тот минимум благ, который вправе получать и требовать граждане данного государства.

3. обеспечивает государственный контроль за соблюдением общегосударственных социальных стандартов, за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

вопрос №71.
ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В самом общем виде можно выделить четыре основных подхода к местному самоуправлению:

1. Локалистский подход, базирующийся на плюралистической традиции и являющийся в настоящее время в значительной степени новой "официальной" идеологией представителей местного самоуп­равления.

2. Концепция общественного выбора, которая в применении к местному самоуправлению характерна для широкого спектра "новых правых" - "разнородной группы интеллектуалов: от либертариан­ских философов до защитников реакционных ценностей".

3. Подход с точки зрения дуалистического государства, по­лучивший широкое распространение в академических кругах в 80-е годы благодаря объединению широкого спектра теоретических под­ходов, в особенности сочетающих элементы компаративистского и плюралистического анализа.

4. Подход с позиций школы социальных отношений, имеющий неомарксистские корни и, соответственно, в наибольшей степени популярный в социалистических кругах.

В основе локалистской концепции местного самоуправления лежат идеи либеральной демократии, в соответствии с которыми местные органы власти выступают как важный институт политической демократии, являясь своего рода местными ответвлениями демократического государства. Начиная с Джона Стюарта Милла и Алексиса де Токвилля либеральные теоретики рассматривали мест­ное самоуправление как наилучший инструмент для политического образования и воспитания граждан, включающий в себя в качестве компонентов участие, дискуссию и просвещение.

В самом общем виде суть взглядов сторонников данной кон­цепции сводится к следующим аргументам:

1. Важность существования сильного и разветвленного мест­ного самоуправления определяется необходимостью разделения власти в государстве и вовлечения большего числа людей, прожи­вающих в различных регионах, в процесс принятия решений. Диф­фузия власти является фундаментальной ценностью, и местные власти как выборные органы могут представлять собой дисперсию легитимной политической власти в демократическом обществе,

2. Сила демократии в разнообразии получаемого властями ответа со стороны граждан, потребности жителей в различных ме­стностях различаются, и местное самоуправление позволяет удов­летворить их. Местные органы власти могут учиться друг у друга различным способам обеспечения этих потребностей, эксперимен­тируя и используя опыт других. Учитывая тот вызов, который бросает время органам управления на всех уровнях, те сложные проблемы, которые возникают перед ними, такая способность к инновациям и обучению жизненно необходима.

3. Местное самоуправление носит локальный характер. Это позволяет обеспечить доступность и быстроту реагирования со стороны членов советов и чиновников, поскольку они "живут в непосредственной близости к тем решениям, которые они принима­ют, к тем людям, на жизнь которых они влияют, к тем сферам, чью внешнюю среду они формируют". Меньший размер органов мест­ного самоуправления делает их более гибко реагирующими на воз­никшие проблемы. Более открытый характер их деятельности позволяет оказывать на них необходимое давление тогда, когда очевидным становится их недостаточная готовность удовлетворять потребности местных жителей. В целом гражданам значительно легче оказывать влияние на деятельность местных, а не центра­льных органов власти.

4. Местные органы власти имеют большие возможности заво­евать доверие общественности. Они могут лучше удовлетворять потребности и получать поддержку в обеспечении деятельности определенных служб, поскольку они предоставляют выбор. Они об­легчают возможность разумного сочетания местных ресурсов с ме­стными потребностями. "Местные органы власти делают процесс управления менее отдаленным и более управляемым, более понят­ным, предоставляя возможность ясного и сбалансированного выбо­ра степени, до которой люди хотят развивать общинные ценно­сти".

В целом, как мы видим, локалистская концепция местного самоуправления базируется на плюралистическом подходе к пони­манию государства и политики, в основе которого лежит тезис о существовании разнообразия социальной, институциональной и идеологической практики и самоценности этого разнообразия. При этом прослеживается определенная враждебность по отношению к централизованному государству и, соответственно, идеализация выборных органов местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление считается одним из краеугольных камней демокра­тии, постольку оно изначально рассматривается как нечто сугубо положительное. Вопрос о необходимости соответствующей адаптации местных органов власти к общенациональным условиям, их адекватной реакции на изменяющуюся внешнюю среду даже не воз­никает.

При всей существующей в данной концепции тенденции к оп­ределенной идеализации местного самоуправления для многих ло­калистов не свойственен упрощенческий подход к оценке процесса влияния на местные органы власти со стороны общественности. Они признают, что возможности влияния не одинаковы для всех жителей: "местные органы власти в определенной степени являют­ся открытой организацией... Однако местные власти не в равной степени открыты для всей общественности, и не все предъявлен­ные к ним требования имеют равный вес". Они рассматривают эту ситуацию как неизбежную и законную в том случае, когда выбор делается сознательно и открыто выборными представителями. Этот аргумент вполне соответствует точке зрения большинства плюра­листов, которые таким же образом признают правомерность реаль­ного неравенства влияния различных групп в том случае, если оно отражает различную степень интенсивности, с которой выска­зываются те или иные предпочтения, и если сохраняется потенци­альная возможность для мобилизации новых интересов и обеспечи­вается их доступность.

Оценивая существующую политическую практику, сторонники локалистской концепции считают, что успешное функционирование системы местного самоуправления на современном этапе во многом зависит от наличия следующих факторов:

- зафиксированного законодательного распределения ролей между центральными и местными органами управления;

- местного подоходного налога;

- пропорционального представительства в выборных органах;

- сильно выраженной тенденции к унитарным органам власти.

При этом подчеркивается, что любые структурные и институциональные реформы не принесут желаемого результата, если они не будут подкреплены соответствующими изменениями стиле уп­равления. Современный менеджмент в сфере местного управления базируется на приверженности к открытости, постоянному стрем­лению учиться и инновациях. Ключевая задача - обеспечить открытость и отзывчивость местных органов власти на потребности и желания жителей.

Противники локалистской концепции обычно концентрируют свое внимание на следующих моментах:

1. При всей важности демократии на местном уровне вряд ли целесообразно абсолютизировать ее самоценность. Кроме того, вызывает сомнения практический смысл жесткого противопоставле­ния интересов центра и местных органов власти. Трудно предста­вить себе ситуацию, когда центральное правительство како­го-либо стабильного демократического государства позволит ме­стным органам постоянно и вызывающе действовать вопреки его (центра) пожеланиям.

2. Возникает закономерный вопрос, насколько соответствует реальности вера локалистов в справедливость функционирования механизма местной политики, насколько выборные органы власти адекватно отражают желания жителей. В связи с этим локалистов нередко обвиняют в том, что они видят местное самоуправление в слишком розовом свете.

3. Локалисты порой склонны преувеличивать легкость прове­дения реформ в системе местного управления. Главный акцент де­лается на сознательный выбор самих местных властей. Возникает определенное сомнение, насколько реалистично надеяться на то, что организационные структуры местных профессионалов, бюрокра­тии и политических партий, имеющих большинство в выборных ор­ганах, существование которых признается самими локалистами, исключительно из сознательности уступят принадлежащую им власть, что члены советов и чиновники отойдут от существующей практики неравенства, материальных интересов и использования своего влияния.

Вторая концепция местного самоуправления, виднейшими те­оретиками которой являются Дж. Букенен, Дж.Таллок и Н.Нисканен, базируется на теории общественного выбора. Для сторонников этой концепции оптимальным механизмом распределения товаров и услуг и принятия соответствующих решений является рынок. По сравнению с ним и государственная бюрократия и представитель­ная демократия значительно проигрывают. Так, расходы государ­ственного сектора по своей природе склонны к излишнему росту. Государственной бюрократии присуще неодолимое стремление к из­быточности используемых ресурсов. По мнению некоторых, такая избыточность может вдвойне превышать необходимый оптимум, ис­пользуемый частным сектором в условиях рынка. Отсюда - тенденция государственного сектора к дефициту бюджета, в результате которого стоимость государственных затрат тяжким бременем ло­жится на налогоплательщиков, а нередко и на будущие поколения граждан.

С другой стороны, сторонники концепции общественного выбора убеждены, что структура политических рынков и условия участия граждан в процессе принятия решений носит крайне жест­кий характер в современных демократиях. Вот почему они нередко высказывают недоумение по поводу того, что либеральные демок­ратии столь мало склонны к экспериментированию с альтернативными способами организации.

Для того чтобы преодолеть неэффективность местного само­управления сторонники данной концепции предлагают две основные реформы институционного характера.

Первая - это внешнее контрактирование, предписываемое ме­стным органам самоуправления из центра. Его притягательность заключается, по их мнению, в том, что открытая состязатель­ность с частным сектором заставляет местную бюрократию в боль­шей степени раскрыть истинную информацию о стоимости обеспечи­ваемых ими услуг и делает возможным сравнение эффективности затрат. Как считают сторонники концепции общественного выбора, ориентация частных фирм на прибыль и более узкая направлен­ность их деятельности делает их более гибкими и эффективными организациями. Внешнее контрактирование также бросает вызов монопольным позициям государственного сектора и, как следст­вие, оказывает давление на профсоюзы и профессионалов.

Вторая реформа - фрагментация существующей бюрократии. На смену крупным, неэффективным организациям системы местного са­моуправления должно прийти большее число мелких органов, по­зволяющих удовлетворить разнообразные потребности различных групп населения. Это позволит разрушить монополию на контроль, приведет к возрастанию конкуренции внутри местной бюрократии, что, в конечном счете, послужит усилению общественного контроля и общественного выбора.

Поскольку один из основных тезисов сторонников концепции общественного выбора является тезис о стремлении государствен­ного сектора к избыточности ресурсов, они, как правило, подде­рживают идею о необходимости сокращения расходов и численности местных органов самоуправления.

В целом можно сказать, что данная концепция местного са­моуправления является во многом производной от административ­ных моделей, поскольку в ней главным считается необходимость эффективности деятельности местных органов власти, основной задачей которых является предоставление определенного набора услуг жителям данной местности. Сама необходимость существова­ния управления на местном уровне обосновывается, главным обра­зом, лишь тем, что многие услуги могут быть гораздо эффектив­нее предоставлены местными властями, а не центральным правите­льством. Таким образом, легитимность местных органов власти в данном случае производна от относительной административной эффективности. Этот подход к местному самоуправлению весьма точно был выражен одним из его открытых сторонников бывшим государственным секретарем по проблемам окружающей среды правительст­ва Великобритании Николасом Ридли: "Что хотят люди в целом от местных органов управления, так это то, чтобы они обеспечивали предоставление хороших услуг как можно с большей эффективно­стью".

Уже здесь изначально заложено определенное противоречие, а именно: насколько эти услуги базируются на действительных потребностях местных общин? Во-первых, особенно в унитарных государствах, местные органы власти, прежде всего, обеспечивают предоставление тех услуг, которые считает нужным центральное правительство, во-вторых, когда решения по этому вопросу при­нимаются на местном уровне, то перед властями возникает про­блема поиска наиболее эффективного баланса между предоставля­емыми услугами и местными налогами. Эти две стороны в процессе функционирования местных органов власти предъявляют различные требования к ним, однако осуществляются через один и тот же административный аппарат.

В целом сторонникам теории общественного выбора в местном самоуправлении приходится противостоять достаточно жесткой критике как со стороны ученых, так и политиков. Суть этой кри­тики сводится к следующему:

1. Точка зрения о существовании тенденции среди местных властей к избыточности ресурсов не принимает во внимание тот факт, что в основе государственного обеспечения лежит стремле­ние удовлетворить критерий потребности в той же мере, как и способность платить, и что в любом случае государственные программы исторически должны быть дополнены рынком не столько в связи с избыточностью обеспечения по сравнению с потребностью, сколько в результате их неадекватности.

2. Вряд ли можно согласиться с присущей сторонникам кон­цепции общественного выбора идеализацией рынка как такового. Рынок имеет свои внутренние, присущие ему, ограничения. В ряде случаев он может породить неуверенность и нестабильность как среди производителей услуг, так и их потребителей. Более того, как показал, в частности, опыт Великобритании, где консерва­тивное правительство проявило наибольшую приверженность данной концепции и готовность проводить в соответствии с ней крупные реформы, рыночные механизмы в сфере местного управления сраба­тывают только тогда, когда может быть осуществлена кооперация между государственным и частным сектором.

3. Вызывает определенное сомнение и тезис о том, что бю­рократия всегда стремится к максимизации бюджета. Скорее для нее характерно стремление к максимизации персонала. Некоторые исследователи встают на защиту бюрократии, оспаривая утверж­дение о том, что ее представители всегда руководствуются лишь собственными интересами и стремятся обслужить, прежде всего, са­мих себя. Так, Р.Гудин утверждает, что бюрократия ориентирова­на на выполнение своей миссии, и в основе ее действий лежит чувство удовлетворения своей политикой и стремление служить людям.

Те же, кто разделяет мнение о том, что бюрократия всегда стремится действовать только в своих интересах, нередко считают, что для сторонников концепции общественного выбора харак­терно упрощенческое понимание степени, до которой высшие чи­новники в состоянии управлять своими департаментами и недо­оценка степени столкновения интересов и конфликтов внутри са­мой бюрократии. В целом следует признать, что сторонники дан­ной теории склонны к недооценке всей сложности системы органи­зационных и политических взаимоотношений. Это сказывается и на том, что они как бы забывают о том, что в случае фрагментации бюрократической системы на местном уровне значительно усложня­ются проблемы координации и дублирования.

Третья концепция местного самоуправления, базирующаяся на теории дуалистического государства, рассматривает местные ор­ганы власти, прежде всего, как местное ответвление администра­тивного аппарата государства.

В центре этой концепции - во-первых, отношения между государством (национальным и местным) и его внешней средой и, во-вторых, специфическое разделение политических функций между общенациональными и местными органами власти.

Как и первая концепция, она отвергает саму идею местного самоуправления, отделенную от общенационального. В соответствии с этой концепцией, носящей ярко выраженный детерминистский характер, местные органы власти не отражают, да и не могут от­ражать местные потребности, а тесно связаны с высшими эшелона­ми управления.

В контексте данной теории местная "автономия" столь же далекое от реальной действительности понятие и столь же "легитимное" явление, как и автономия общенационального правите­льства от господствующих в обществе классов. "Автономия" в этой концепции больше относится к отношениям между государст­вом и господствующими социальными классами, чем к отношению между местными общинами и государством.

Концепция дуалистического государства, нашедшая свое на­иболее полное выражение в работах П.Саундерса и А.Косона, изначально базировалась на различении двух важнейших функций государства: социального инвестирования и социального потреб­ления.

Политика социального инвестирования имеет своей целью со­хранение производства товаров и услуг в экономике путем подде­ржки доходности частных фирм. Она включает обеспечение госу­дарством базовых материалов и услуг, таких как сталь, уголь, газ, электричество, которые необходимы для частных производи­телей, обеспечение физической инфраструктуры, такой как авто­магистрали, железные дороги и порты, которые обслуживают частный сектор, и прямую финансовую поддержку в форме займов, справедливости акционирования, субсидий и налоговых льгот.

В противоположность этому политика социального потребления, в первую очередь имеет своей целью обеспечение потребите­льских нужд различных групп населения, которые по различным причинам не могут удовлетворить свои потребности через рынок. Эта категория услуг включает поддержку с помощью прямых вы­плат, таких как пенсии, социальные пособия и выплаты семьям, а также обеспечение в определенной степени образованием, медицинским обслуживанием и жильем.

Процесс социального инвестирования носит относительно за­крытый корпоративный характер: на практике он в значительной степени оказался вне сферы влияния традиционных институтов представительной демократии - ключевые решения принимаются го­сударственными чиновниками при тесном консультировании с из­бранной группой производителей, профессиональных ассоциаций и профсоюзов. Этим группам предоставлен прямой и привилегирован­ный доступ к государству, поскольку их сотрудничество сущест­венно для эффективного проведения политики социального инве­стирования.

Процесс социального потребления, с другой стороны, охва­тывает значительно большую сферу конкуренции и различия инте­ресов. И здесь влияние выборов, групп давления, осуществляющих лоббирование, общественное мнение по-прежнему остается реаль­ным и эффективным. В этом случае доступ к государству носит более открытый и демократичный характер.

В большинстве случаев государство предпочитает осуществ­лять социальное инвестирование на уровне центрального правите­льства, социальное потребление - на уровне местных органов власти. Отсюда можно сделать вывод о том, что политический процесс на местном уровне имеет свою специфику: приоритетное направление деятельности органов местного управления - пробле­ма благосостояния, или социальное потребление. Соответственно сам политический процесс носит более открытый характер и бази­руется не столько на классовых различиях, сколько на достаточно подвижных объединениях потребительских групп, а господству­ющей идеологией является идеология социальных потребностей. Таким образом, легитимность местного самоуправления в данном варианте производна от местных политических структур, обеспе­чивающих базовые потребности жителей путем предоставления со­ответствующих услуг.

Признание специфического характера деятельности местных органов самоуправления помогает объяснить те ограничения, ко­торые налагаются на нее центром:

"Во-первых, функции социального потребления всегда вто­ричны по отношению к функциям социального инвестирования, по­скольку последние жизненно необходимы для поддержания условий, в которых может продолжаться производство. Во-вторых, демокра­тическая подотчетность местному населению обязательно ограни­чивается корпоратистской стратегией в центре. В-третьих, иде­ология социальных потребностей вторична в капиталистическом обществе по отношению к идеологии частной собственности".

Сущность критики концепции дуалистического государства можно свести к следующим аргументам:

1. В реальной жизни нередко достаточно трудно разделить ориен­тировано ли то или иное вмешательство государства на производ­ство или на потребление. Например, образование может рассмат­риваться как социальное инвестирование в человеческий капитал и одновременно коллективное потребление.

2. Возникает вопрос, насколько правомерно утверждение о том, что функции предопределяют уровень и тип политики, связанной с их осуществлением. Опыт показывает, что политика социального инвестирования может осуществляться более открыто и сознатель­но, если люди, принимающие решения, привержены этому полити­ческому стилю.

3. Вызывает критику тот факт, что данная теория сфокусирована на проблемах внешней среды местных органов управления, практи­чески не затрагивая вопрос о чиновниках, которые осуществляют эту деятельность.

Следует отметить, что концепция дуалистического государства особенно популярна среди ученых и политиков соци­ал-демократической ориентации и в значительной степени отража­ет основное противоречие, с которым традиционно сталкиваются социалисты, вырабатывая свое отношение к местному самоуправлению.

С одной стороны, социалистический идеал ориентируется на максимальное вовлечение людей в процесс общественного планиро­вания, а это может быть реально достигнуто только через расши­рение рамок местной автономии. С другой стороны, перераспреде­лительная направленность социальной политики диктует необходи­мость внедрения общих стандартов, что возможно только через проведение достаточно жесткой общенациональной политики и ком­пенсации региональных различий из центра.

В основе четвертой концепции местного самоуправления, ба­зирующейся на теории социальных отношений, лежит неомарксистский взгляд на современное капиталистическое государство. На­иболее полно эта концепция нашла свое отражение в работах С.Дункана и М.Гудвина. Сущность ее сводится к следующему.

Местное самоуправление играет роль двойного правительства. Оно представляет местные интересы, различающиеся в зависи­мости от местности, неся в то же время ответственность за по­литику, определяемую на общенациональном уровне. Оно выступает и действует исходя из доминирующих местных интересов, но огра­ничено в своих действиях необходимостью выступать в роли мест­ного исполнителя решений, принимаемых центральным правительст­вом. На общенациональном уровне наибольший вес имеют крупные финансовые и промышленные интересы. Местные органы власти мо­гут быть вынуждены интерпретировать общенациональную политику как справедливую и отвечающую необходимости общественного развития. В равной степени местные власти должны искать способы представлять проблемы таким образом, чтобы это отвечало ожида­ниям доминирующих местных интересов. Эта напряженность лежит в основе конфликта между центром и местными органами. "Интерп­ретирующая" и "представительная" роли местных органов власти варьируются в деятельности местного самоуправления в различных местностях. В некоторых из них доминируют интересы местных землевладельцев, в других - решающее влияние на местные власти могут иметь группы рабочего класса. Это различие отражает не­равномерность социального и экономического развития капитали­стического общества. Местные органы власти приобретают свойст­венные им черты под влиянием характерных для них социальных отношений и баланса классовых, этнических и культурных сил. Естественно, что и политика, проводимая органами местного са­моуправления должна соответствовать изменениям в местной соци­альной базе. По мере возрастания скорости социально-экономических изменений местное самоуправление оказывается брошенным в водоворот идеологических сражений и может возник­нуть идеологическое противостояние между центром и местными властями, выдвигающими альтернативные стратегии.

Критики данной концепции указывают, что в данном случае прослеживается склонность к преувеличению местной ориентации граждан, поскольку подчеркивается доминирование местного опыта в определении своих приоритетов в политическом процессе. Такая точка зрения плохо соответствует реальности, свидетельствующей о значительном влиянии неместных факторов в местных выборах и мощных политических партий и средств массовой информации на общенациональном уровне.

Вызывает возражение как некритическое и детерминистское и утверждение, что местные власти отражают местные интересы, а центр всегда озабочен интересами финансового и промышленного капитала. Достаточно вспомнить, что основные социальные рефор­мы, послужившие основой для государства всеобщего благоде­нствия, которые, естественно, ассоциируются с интересами нека­питалистических групп, проводились по инициативе и под руко­водством центральных правительств.

Вызывает определенную озабоченность и концентрирование внимания главным образом на вопросах идеологии. На практике это нередко приводит к тому, что к практической работе по пре­вращению идей в реальность относятся с определенной небрежно­стью или недостаточно продуманно. Подводя определенный итог теоретическим дискуссиям, можно сказать, что, несмотря на то, что каждая из концепций имеет свои ограничения и слабые сторо­ны, все они вносят свой вклад в лучшее понимание специфики ме­стного самоуправления и местного политического процесса.

Большинство специалистов подчеркивает сравнительно открытый, плюралистический и сознательный характер местного самоуп­равления. Все четыре концепции отмечают, что деятельность местных органов власти отвечает определенным местным интересам, признавая в то же время, что конкуренция в сфере предоставления жителям базовых услуг не совершенна, и что доступ к членам советов и чиновникам, представляющим местную власть, не в рав­ной мере открыт для всех.

Наиболее серьезная критика в этом плане исходит от сто­ронников теории общественного выбора, которые подчеркивают ис­ключение из процесса влияния на местные органы власти неорга­низованных групп, таких как налогоплательщики и люди с фикси­рованными доходами. Но даже они признают возможность мобилиза­ции и организации таких групп. Сторонники других концепций считают, что несовершенства в этом плане сравнительно незначи­тельны и могут быть исправлены путем смещения фокуса деятель­ности местных организаций политических партий, членов советов и чиновников или благодаря тому, что они будут адекватно ре­агировать на изменения в социально-экономическом состоянии ме­стной общины.

Необходимо отметить, что для трех из четырех рассмотренных концепций основная проблема, стоящая перед местными орга­нами власти, это давление со стороны центрального правительст­ва, действующего под влиянием интересов, порой противостоящих местным интересам. Локалистская концепция, концепция дуалисти­ческого государства и социальных отношений утверждают, что ме­стное самоуправление находится под постоянной угрозой подавле­ния со стороны центрального правительства.

Для сторонников концепции общественного выбора главная проблема местного самоуправления заключена не в центральном правительстве, а в нем самом. Они считают, что сильное центра­лизованное государство необходимо для того, чтобы заставить местные органы власти проводить реформы. Их точка зрения за­ключается в том, что местное самоуправление недостаточно чутко реагирует на потребности времени, не предоставляет своим жителям реальной возможности выбора, слабо отзывается на нужды по­требителей и находится под слишком сильным влиянием профсоюзов и служащих, оказывающих на него постоянное давление исходя из собственных интересов.

ВОПРОС №72.
ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ СИСТЕМ МЕсТНОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТЫХ ДЕМОКРАТИЙ.

Несмотря на общую приверженность принципам либеральной демократии их интерпретация и реализация в системах местного управления конкретных развитых демократических государств различны. Условно можно разделить существующие в них системы местного управления на три основные группы.

Первую группу (условно ее можно назвать французской) составляют системы местного управления в большей или меньшей степени следующие французской, или наполеоновской модели. В своей наиболее чистой форме органы местного управления имеет конституционный статус, но в плане предоставления услуг обычно зависят от помощи и указания со стороны деконцентрированных центральных агентств, находящихся на местном уровне. Таким образом главный смысл деятельности (и существования) органов местного управления носит по существу скорее политический, чем функциональный смысл - местное управление касается в большей степени общинной идентичности, а не самоуправления.

Конституционно все местные органы одинакового статуса находятся под опекой "общего генерального высшего начальника" - префекта - который осуществляет формальный контроль от имени центральных властей над всей правительственной деятельностью в рамках унифицированной суб-национальной административной территории, объединяющей ряд единиц местного управления.

Необходимо подчеркнуть слово "формальный", относящееся к контролю центра над местами, поскольку ключевая неформальная характеристика наполеоновской модели - тенденция местностей "колонизовать" центральное правительство через ("cumul des mandates") совмещение постов или партийные связи с целью модифицирования власти, сохраняющейся у центра посредством, по крайней мере в тех сферах, где такая колонизация центра имела место. Со значительными вариациями в основных характеристиках такой тип системы местного управления мы находим кроме Франции - в Италии, Бельгии, Испании, Португалии и, в определенной степени, в Греции.

Второй тип системы местного управления может быть определен как английский вариант. В этом случае местные органы власти не имеют конституционного статуса (по крайней мере на национальном уровне), а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным собранием страны (парламентом). Центр однако не осуществляет всеобъемлющих контрольных функций, и его собственные службы на местах на постоянной основе не переплетены с органами местного самоуправления, скорее центральные власти или в федеративных государствах высший уровень управления имеет тенденции изолироваться от местного самоуправления: формально говоря, местные власти таким образом обладают высокой степенью автономии по отношению к центру, когда речь идет о повседневной деятельности, Сочленение отношений между центром и местами, главным образом, носит горизонтальный характер и таким образом центр и местности образуют два различных уровня. Типичным является развитие вертикальных взаимоотношений на узкой секториальной основе, вовлекающих в свою орбиту два уровня секториально специализированных чиновников. В этом случае степень иерархии различна в зависимости от вида услуги и времени. По существу степень центрального контроля имеет тенденцию определяться самим центром. Колонизация центральной исполнительной власти редка и традиция, если не всегда реальность, - беспристрастность и нейтральность в партийном отношении. Английская группа включает кроме Великобритании - Ирландию, Канаду, Австралию, Новую Зеландию и, с определенными оговорками, США.

Третий тип местного самоуправления - это северо- и центрально-европейский вариант. Здесь отношения между центром и местами в широком плане напоминает те, которые существуют в английской модели, особенно в отношении акцентирования функциональных возможностей мест. Но в отличие от английской формы, равный акцент делается на местной демократии ре........е. Другими словами, местные органы власти обычно получают функциональную общую компетенцию над специфическими властными полномочиями, гарантированными законодательными актами. В этом отношении данный тип является наиболее децентрализованным из всех трех и в определенной степени обязан этому прусской традиции Х1Х века. Эта традиция также находит свое выражение в большом значении, которое придается установлению жестких процедурных правил, регулирующих отношения между различными уровнями управления. В этом варианте местное управление имеет и сильный конституционный статус и относительно высокую степень автономности в принятии решений и финансовую независимость. Создается также впечатление, что оно адсорбировало (поглотило) большую часть "личностных", ориентированных на клиента функций государства всеобщего благосостояния, чем местные власти двух других типов. Сердцевину этой группы составляют Норвегия, Швеция и Дания, но большое число других стран, хоть и отличающихся от этой модели по некоторым ключевым моментам, тем не менее также скорее относятся к этой категории, чем к двум другим.

Речь идет в данном случае об Австрии, Германии, Нидерландах (кстати, сюда можно отнести и Японию, поскольку законодательная база ее системы местного управления была смоделирована по прусскому образцу) Таким образом северо- и центрально-европейский вариант представляет наиболее обширную группу западных демократий. Более того, ряд специалистов считает, что этот вариант может послужить моделью будущей системы местного управления, особенно когда идет речь о некоторых странах, относящихся к французской группе, где постоянно уходит в прошлое, и где функциональные возможности местных органов возрастают.4 Более ясной ситуация становится, если мы попробуем свести практические различия в общую сводную таблицу.

Итак, мы видим, что по 10 из 13 основным характеристикам североамериканские государства в значительной степени напоминают Великобританию, но в то же вре существуют ясные различия во внутренних характеристиках: степень политизации британской системы (в этом плане Великобритания гораздо ближе к континентальной Европе) и форме исполнительной власти. В плане политизации очевиден резкий контраст между Европой и Америкой, где уровень участия и политическая активность партий гораздо ниже. В Великобритании избиратели не слишком активно участвуют в местных выборах, но активность политических партий и на этом уровне весьма высока. Традиционно существует тенденция поляризации в голосовании между двумя политическими партиями, что несомненно подкрепляется существующей мажоритарной системой. В США эта тенденция выражена еще ярче.

Две группы стран континентальной Западной Европы отличается от англосаксонской группы почти по половине рассматриваемых характеристик. Не случайно англичане говорят об "атлантическом" характере их системы местного управления. Достаточно глубокие различия между системами местного управления, существующие в развитых демократиях, трудно понять без обращения к истории их возникновения.

Традиция свободных городов и районов, основанная на понимании государством вклада, который они вносят в богатство страны как свободные центры богатства и коммерции имеет глубокие корни практически во всех европейских системах. Сами эти системы развились из институтов самоуправления в больших и малых городах, поселках, которые контролировали свои собственные фискальные системы и устанавливали прямые налоги на жителей в зависимости от средств.

Здесь мы видим базовые ценности: высокую оценку свободы со стороны буржуазии и ремесленников, нашедшую свое концентрированное выражение в немецкой пословице "Городской воздух делает свободным" и общественное обеспечение услуг в их развитии, например, регулирования торговли и промышленности, социальных служб, дорожных систем, водоснабжения, канализации, рудиментарной системы здравоохранения, школ и служб для помощи бедным и престарелым. Они открыли новые и широкие рынки для городской торговли, что обычно одобрялось государством, поскольку способствовало увеличению его богатства. Эти системы в лучших их вариантах функционировали через избираемых мэров и других официальных лиц, которые также выступали роли магистратов, применяющих закон и находились под контролем со стороны народных ассамблей. Они были внедрены в провинциях, управляемых или непосредственно представителями центральной власти или местной земледельческой иерархией. Современная система региональных правительств и правительств графств была развита государством при помощи реформы местных ассамблей, расширения категорий граждан, участвующих в выборах и расширения круга их полномочий. В континентальной Европе традиционные системы были трансформированы в период

Великой французской буржуазной революции 1789 года с целью обеспечения более рациональной и эффективной системы прямого контроля органов местного управления, основанных на коммунальных институтах.

Демократизация систем в 19 веке шла постепенно как на Британских островах, так и на континенте, включая Францию, где для департаментов были созданы избираемые ассамблеи, однако исполнительная власть оставалась в руках назначенного центром префекта. Префекты с помощью суб-префектов тщательно контролировали состояние дел в местных коммунах. Эта модель была использована во многих странах и начиная с 1933 года подверглась постепенной демократизации.

В Великобритании властные полномочия на этом уровне в целом были отданы в руки специально созданных для этих целей (ad hoc - органов). К концу века функции этих органов были объединены под эгидой новых советов графств и районов.

Структура и процедура деятельности этих советов была основана на политической и административной модели реформированных округов (городов с самоуправлением - бороу). Аналогичная система развивалась в Ирландии вплоть до создания Ирландской республики.Развивающиеся системы местных демократических органов власти в значительной части южной и центральной Европы, все более и более базирующейся на партийной системе, оказались под ударом со стороны фашистских режимов в период между Первой и Второй мировыми войнами. В первую очередь это сказалось на Италии, где начиная с 1861 года шло развитие системы правительств коммун с единообразной наполеоновской префекториальной системой, основанной на той, которая функционировала в Пьемонте..

После падения фашистских режимов страны, пережившие их, вернулись к принципам, традициям и структурам, тщательно развиваемым в предшествующие годы. Италия стала лидером в этой новой волне создания конституций. Аналогично Франции и Западной Германии она стремилась сделать все для того, чтобы воспрепятствовать подъему нового авторитаризма с помощью системы сдержек в отношении исполнительной власти. Децентрализация рассматривалась в качестве главного средства решения этой задачи. Этому примеру последовали Португалия и Испания после падения режимов Салазара и Франко. Были не только восстановлены федеративные системы в Германии и Австрии, но было обеспечено создание нового регионального уровня во Франции, Италии, Испании и Португалии. Первой это сделала Италия в конституции 1948 года.

В Западной Европе ХХ века наиболее значительным моментом политического развития стала универсализация выборной демократии, соединенной с процессом стабилизации и закрепления партийных систем как на национальном, так и на местном уровне. Это было обеспечено на европейском континенте восстановлением, если это было необходимо, и развитием конституционных систем в качестве главного гаранта соблюдения прав личности и прав автономии местного сообщества.

В результате большинству современных западных систем местного управления присущи следующие ключевые характеристики:

- обеспечение статуса местных органов власти в национальных конституциях, которые в определенной степени гарантируют их властные полномочия и четко оговаривают их положение как органов государства;

- концепция базового уровня местного управления как общин, которые передают ответственность за состояние общественных дел на ответственные местные ассамблеи или советы;

- их нежелание позволить своим советам потерять тесные связи с местными общинами из-за объединения административно-территориальных единиц в слишком крупные образования;

- общая компетенция для возможности предпринимать действия на благо своих жителей;

- широкий спектр функций, отражающий концепцию местных органов управления общего назначения, проявляющих всеобъемлющую заботу о своих общинах;

- тесная интеграция местных органов управления в национальные правительственные и административные структуры с их взаимозависимостью и относительным взаимопониманием между различными уровнями государственного управления. Существует тенденция рассматривать местные органы в качестве проводников общенациональной политики, определяемой путем глубоких консультаций со всеми заинтересованными сторонами;

- более сильная политическая власть, проявляемая местными властями в отношении вышестоящих органов через свои ассоциации и более интегрированные политические партии, сильная ориентация на местную поддержку членов общенациональных представительных органов, высокий процент которых имеет очень тесные контакты с их местными властями и часто значительный опыт в местном управлении и администрировании.

 ВОПРОС №73.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ОДИН ИЗ ОСНОВНЫХ ИНСТИТУТОВ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

1. Понятия службы, служащего. Виды службы.

Служба - один из видов платной общественно-полезной деятельности. Служащий - это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управленческую деятельность, либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор и т.д.).

Специфика труда служащих

1.   не создают непосредственно материальных ценностей,

2.   но обеспечивают соответствующие условия для их создания,

3.   предмет труда - информация,

4.   объект труда - отношения и связи между людьми, воздействие и обслуживание,

5.   служащий - это работник умственного труда,

6.   получает зарплату,

7.   занимают должности в государственных, общественных и частных организациях.

Всех служащих , в зависимости от того, в какой форме собственности основаны организации, можно поделить на служащих:

1.   частных предприятий и учреждений,

2.   международных, иностранных, смешанных организаций,

3.   общественных и иных организаций, основанных на коллективной собственности,

4.   государственных организаций.

В общей массе служащих государственных организаций подавляющее большинство составляют государственные служащие.

Целесообразно было бы в сжатые сроки уточнить организационную и структурно-функциональную схемы федерального уровня государственного управления; разработать законодательную базу для взаимодействия трех ветвей государственной власти, обеспечения необходимых сдержек и противовесов во взаимоотношениях между ними; создать на паритетных началах федеральный координационный совет (при президенте или самостоятельный), который взял бы на себя решение проблем взаимодействия всех ветвей и органов федеральной власти; построить модели государственных должностей и профессиограммы должностных лиц федерального уровня государственного управления, их права и обязанности, а также уровень служебной и правовой ответственности. Полезно было бы начать мониторинговые комплексные исследования по программе "Федеральная система государственного управления: эффективность, кадровое обеспечение, пути оптимизации"; принять кодекс чести государственного служащего.

Аналогичную работу следует провести на региональном уровне.

Может быть, по примеру США, надо подумать о создании федеральной службы качества, деятельность которой сосредоточить на совершенствовании государственного управления.

Повысить коэффициент полезного действия власти в значительной мере не удается из-за низкого уровня социально-экономической и правовой защищенности работников государственного управления. Объективно сложилось так, что объемы, напряженность и главное ответственность их труда сейчас явно не соответствуют его оплате. Проведенные в мае-июне 1995 г. группой ученых Российской академии государственной службы социологические исследования (руководитель проекта - доктор социологических наук, профессор Е.Охотский) свидетельствуют, что основная масса работников государственного управления (53%) живет "от зарплаты до зарплаты", 23% "не может свести концы с концами" и 8% "живет в нищете". В результате образовалась ситуация, которая подталкивает государственных служащих к злоупотреблению своим положением, использованию должностных возможностей в личных целях. В их среде нередки взяточничество и коррупция, нежелание по-настоящему защищать права и демократические свободы граждан. Кроме того, низкий уровень оплаты труда является одним из источников текучести кадров в государственных органах управления, причем кадров высокой квалификации деловитости.

Сейчас готовится к принятию рад законов в государственной службе, в которых вопросы социально-экономического и правового обеспечения ее работников найдут удовлетворительное решение.

Более эффективной работе властных структур серьезно мешает и недостаток профессионализма значительной части персонала. Сложившиеся ранее стереотипы управленческой деятельности, инерционность мировоззренческих взглядов пришли в явное противоречие с новым состоянием общества, характером экономики, изменившимися формами социальных отношений, Кроме того, наличие у половины работников базового технического образования затрудняет процесс адаптации. Большая часть (63,5%) не заботится о своем профессиональном росте и лишь немногие (36,5%) окончили курсы повышения квалификации длительностью в одну-две недели. В результате навыки взаимодействия с негосударственными структурами, особенно банковскими и биржевыми, осваиваются в основном методом "проб и ошибок", неохотно изучается и плохо используется позитивный опыт зарубежных стран.

Гуманитарная направленность власти существенно снижается из-за стихийного комплектования аппарата управления, в него нередко попадают профессионально малоподготовленные и вообще непригодные работники. Их адаптация протекает трудно, длительно, а иногда и болезненно. Некоторые вскоре уходят из государственных учреждений.

Федеральная система отбора, подготовки и продвижения кадров предполагает демократические принципы открытости и законности, основанные не на личной преданности, а на высоком профессионализме, трудолюбии, ответственности. Необходим мониторинг кадровых процессов, чтобы своевременно получать информацию о всех недочетах в кадровой работе. Было бы полезно продумать возможность внедрения более эффективной вертикальной и горизонтальной ротации кадров, ввести в практику характеристики-рекомендации на государственную должность, выдаваемые непосредственными руководителями с прежнего места работы, учеными-управленцами, психологами и юристами, предусмотрев ответственность рекомендующего, если он сознательно вводит в заблуждения.

Было бы оправданным привлечение на государственную службу профессионалов, используя контрактную систему, конкурсы, квалификационные экзамены, аттестации. Помогло бы делу принятие дисциплинарного устава с соответствующим объемом санкций по отношению к нерадивым сотрудникам, создание в государственных структурах дисциплинарных судов. ...

В аппарате всех органов государственного управления много вакантных должностей, в некоторых министерствах и ведомствах относительно высокая текучесть кадров. Значительная часть служащих не удовлетворена работой. Усиливаются старение и феминизация аппарата. Большинство работников не имеет четких представлений о перспективах служебного роста, многие находятся в поиске более доходной и интересной работы.

Чтобы ликвидировать или хотя бы снизить негативные последствия этого в первую очередь необходимо отказаться от порочной практики механического (тотально-процентного) сокращения численности аппарата, использовать достоинства структурно-функционального подхода, разработать программу перехода к планированию служебной карьеры, поставить в прямую зависимость служебное положение работников от их заботы о повышении своего профессионального роста, должностной квалификации. Заслуживает внимания и создание общефедерального банка данных по всем ветвям и уровням государственного управления.

Повышение действенности власти существенно сдерживает ее приверженность затратным методам управления. Федеральными министерствами и ведомствами, региональными администрациями регулярно составляются "перспективные" программы, на них запрашиваются значительные средства, но как последние используются и что в результате достигается - обычно замалчивается Эффективность деятельности по-прежнему измеряется по затратному принципу - количеством денег, отпущенных на программу, численностью лиц, привлеченных к ее реализации; количеством "осуществленных" программ и т.д. Деньги нередко отпускаются на несостоятельные программы и разбазариваются. Надо преодолеть эту порочную практику.

Чтобы персонал государственного управления ориентировался не на процесс, а на результат, необходимы всемерная демократизация управленческой деятельности, повышение самостоятельности и ответственности каждого государственного органа и каждого работника. Результат становится критерием эффективности работы государственных органов и служащих.

Переход на результативные управленческие технологии требует от работников новых теоретических знаний и практических навыков, умения сотрудничать в гибких командах, работать с компьютером, интегрировать финансовую и статистическую информацию, учитывать реакцию общественности.

Обучение работников управления - не источник дополнительных расходов, а важнейший вид государственных инвестиций. Их профессиональная подготовка зависит от усвоенных знаний по управленческим и политическим наукам. Данные о базовом образовании работников органов исполнительной власти и основных сферах их предыдущей деятельности показывают целесообразность включения в учебные планы экономических, юридических, социологических дисциплин, кибернетики с увеличением сроков обучения за счет практических знаний и стажировок. Наверное, уже можно приступить к разработке общегосударственной программы повышения квалификации государственных служащих.

Эффективность управления снижается из-за его недостаточной открытости. В силу специфики управленческого процесса государственные служащие работают в основном друг на друга (готовят проекты новых законов и нормативных актов, письма с запросами или ответами и т.д.). Их деятельность в интересах общества просматривается недостаточно хорошо. Во-первых, из-за того, что конечный результат обычно представляют ("узаконивают") не аппаратчики, а политические руководители - президент, премьер-министр, министры, руководители палат федерального собрания, федеральных судов, руководители субъектов федерации и др. Во-вторых, потому. Что работники государственного аппарата нередко заняты бесполезным для людей трудом.

Для преодоления негативных последствий первой особенности необходимо, с одной стороны, политическим руководителям постоянно общаться с населением (непосредственно, через прессу, по радио, телевидению), а с другой - создать при всех органах государственного управления информационные службы, которые регулярно информировали бы население о принимаемых законах, проводимых и предполагаемых мероприятиях, давали ответы на возникающие вопросы и т.д.

Что касается бесполезной деятельности государственной службы, то преодолевается она главным образом за счет усиления различных форм контроля - внутреннего и внешнего. Внутренний осуществляют непосредственные руководители и внутриведомственные контрольные органы. Внешний контроль может быть со стороны законодательных и судебных органов, общественных организаций. Судя по всему, имеет смысл возродить особую систему государственного контроля в виде, скажем, комитета государственного контроля, имеющего соответствующие органы на всех уровнях управления.

При рассмотрении данного вопроса прежде всего следует разграничить людей, которые в силу своей профессии и занимаемой должности, принимают решения и являются собственно активным элементом государственной службы, и тех, кто участвует в ее функционировании, однако выполняет чисто исполнительские или технические функции или соприкасается с государственной службой на входе системы государственного управления ( например, собирает исходные данные, необходимые для ее деятельности, )или на выходе, являясь потребителем вырабатываемых системой с помощью аппарата гос. службы продуктов. Пытаясь провести подобное разграничение , мы неизбежно столкнемся определенными трудностями, так как окажется , что любой человек может в различных ситуациях находиться с системой государственного управления в различных взаимоотношениях, что и будет определять его статус в данный конкретный момент: так государственный служащий или чиновник может быть в определенный момент потребителем вырабатываемого системой продукта, а как член политической партии воздействовать на систему извне с точки зрения общеполитической программы ее деятельности.

Таким образом становится ясно, что принадлежность человека к государственной службе в качестве одного из составляющих элементов системы государственного ( или общественного управления) определяется его взаимоотношениями с этой системой с точки зрения трудового права. В силу этого понятие "государственная служба "включает как всю совокупность персонала, находящегося на государственной службе для выполнения задач, поставленных перед этой службой системой государственного управления, так и особый тип правовых взаимоотношений работника с государством как работодателем. Поэтому в большинстве стран имеются специальные законы о государственной службе, жестко и точно регламентирующие все аспекты этих взаимоотношений с обеих сторон. В данный момент подобный закон готовится и в России.

Насколько важным является регулирование этих взаимоотношений показывает анализ процентного соотношения занятых на государственной службе и общего числа занятых в отдельных развитых западных индустриальных странах с интервалом в 4-5 лет.

При рассмотрении данной таблицы выявляются многие закономерности, хотя здесь можно наблюдать и существенные различия между отдельными странами. Изменение самих задач, выполняемых государственной службой как элементом системы государственного управления, шло очень по-разному в разных странах в зависимости от уровня общественно-политического развития каждой из них.

Различные условия создавали разные типы административной культуры( о которых еще будет говориться далее), которые определяли взаимозависимость отношений между системой и действующим в ее рамках персоналом: например, по отношению к организационным формам (централизованная - децентрализованная; привлечение к работе в органах управления прежде всего юристов - использование в них людей различных специальностей). В зависимости от этого складывались принципы деятельности и структуры государственной службы в различных странах. Однако можно отметить общую тенденцию роста роли государственной службы в большинстве стран ( об этом свидетельствуют и цифры) как с точки зрения расширения поля деятельности и разнообразия стоящих перед гос. службой задач, так и ее чисто количественных параметров. Так в Германии количество занятых в государственной службе выросло вдвое с начала 20 столетия.

Однако приведенная таблица показывает, что в некоторых странах, например в США, рост количества занятых в государственной службе приостановлен, и количество даже несколько уменьшилось, что вызвано, как правило приватизацией многих сфер, ранее входившие в сферу деятельности государственных служб, что должно уменьшать расходы государственного бюджета, а также способствовать более эффективному их функционированию. Однако есть целый ряд сфер деятельности, где это совершенно невозможно, более того опасно для устойчивости всей системы в целом, причем в настоящее время в связи с комплексностью и чрезвычайной взаимосвязанностью многих стоящих перед государством задач их выполнение без достаточной их централизации и передачи в руки государства просто исключено.

В современном обществе центр тяжести всё больше перемещается в области управления с предоставления гражданам определенных услуг и материальных благ на обеспечение общих условий их деятельности и существования, т. е. в область планирования, прежде всего долгосрочного и перспективного, в рамках которого определяются не меры, которые следует принимать уже по факту происшедшего, а разрабатываться концепции упреждающих и профилактических мероприятий, призванных оказывать регулирующее и управляющее влияние на сами причины, вызывающие эти процессы. В таких условиях роль государственной службы становится ведущей, от компетентности и оперативности ее деятельности зависит не просто решение той или иной проблемы, а ее постановка, разработка путей решения еще на этапе, когда данная ситуация формируется и выкристаллизовывается в ходе политического и экономического развития системы.

Однако, говоря о современном этапе развития государственной службы, не следует забывать, что явление это имеет достаточно длительную историю, а значит - задачи государственной службы, ее функции в системе государственного управления в значительной степени зависели и зависят от типа государства и характера, самой системы, в рамках которой государственная служба существует.

ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.

Для определения момента возникновения гос. службы как явления общественной жизни часто используется понятие особых морально-этических критериев, которые должны отличать государственных чиновников от всех остальных занятых. Это представляется однако не совсем верным.

Понятие особых нравственных критериев было одинаково значимо уже в древности для всех, выполнявших те или функции для всей общности. Однако лишь с формированием и выделением идеи особого аппарата гос. управления появились и особые формулировки в связи с этими морально-этическими нормами. Подобная связь существует, например у Канта, разработавшего чрезвычайно строгие этические нормы, далеко не формального характера, так как они несут глубокое внутреннее содержание, связанное с его категорией императива ( эти идеи разработаны им в "Метафизике обычаев"( 1797) 3).

Однако всё выше сказанное относится лишь к кристаллизации самой идеи вычленения государственной службы как особого элемента в системе государственного управления. Если же говорить о практике, то о возникновении профессиональной государственной службы можно говорить лишь с момента , когда картина самой системы начинает приобретать действительно отчетливые нормативные очертания. Вряд можно считать таким моментом 18 век, хотя идея эта зреет и находит свое воплощение в отдельных элементах организации управления в условиях абсолютных монархий. Правда в качестве ведущих морально-этических норм здесь выступают не служение государству и обществу, а личная верность монарху. Постепенно эти нормы с развитием государства и идеи государственного управления превращаются в идеи служения государству как таковому, а позднее и идеи служения демократическому государству в независимости от личности , стоящей во главе его. К сожалению в России эта идея фактически еще не нашла своего воплощения. По-прежнему чаще любой государственный чиновник ощущает свою связь с конкретным человеком, стоящим во главе государства, чем с государством или обществом как таковым). Реально же процесс вычленения государственной службы в самостоятельную подсистему начинается в первой четверти 19 столетия. Проследим этот процесс в одной из частей Германии, там , где он происходил наиболее последовательно и равномерно. В 1796 году в так называемых "Ансбахских мемуарах" баварский политик и государственный деятель М. Й. Моншла обрисовывает конкретный образ государственного чиновника, черты которого в значительной степени сохраняют свою актуальность и в настоящее время:

* пожизненное введение в статус чиновника;

* обязанности и права в связи с этим статусом, определенные и закрепленные в правовых актах( т. е. в соответствующих законах);

* достаточное материальное обеспечение;

* принятие на службу в соответствии с имеющимися способностями и квалификацией, по принципу результативности деятельности в ходе особого процесса отбора;

* повышение по службе в зависимости от достигнутых результатов и в соответствии с установленными принципами продвижения по служебной лестнице (карьерные группы);

* обеспечение доступа к государственной службе для всех граждан, соответствующих имеющимся критериям отбора. Подобранным таким образом и функционирующим в рамках государственной службы чиновникам отводится особая роль в системе гос. управления. Они призваны обеспечивать :

* корректное с точки зрения данной системы ведение всех дел,

* стабильность государства и деятельности органов гос. управления. 4).

Данные принципы были воплощены в области государственной службы всеми государствами в процессе их перехода к демократическим формам правления. Однако в ходе исторического процесса они были дополнены некоторыми новыми положениями, ранее не включенными в данный перечень. Так в Германии в период Веймарской республики в конституции (ст. 130) было закреплено положение о том, что "чиновники призваны служить всей общности, а не конкретной политической партии".

Принцип лояльности государственного чиновника по отношению к государству, которому он служит становится в 20 столетии одним из чрезвычайно важных. Особенно ярко это проявляется в переходные периоды, когда смена формы государства не влечет за собой полной или радикальной смены государственного аппарата. Так было в Германии, где большая часть чиновников государственной службы продолжала свою деятельность и после установления республиканской формы правления. Большинство из этих людей воспитанных и выросших в условиях монархии были настроены враждебно по отношению к молодой республике. В какой-то степени это стало одним из факторов, способствовавших ее более позднему поражению перед лицом правых сил, в значительной степени обещавших возврат к прошлому.

Этот факт свидетельствует о том, что такой элемент системы государственного управления как люди невозможно привести в соответствие с требованиями системы в течение короткого времени, т. к. это связано с изменениями установок и мнений каждой конкретной личности по отношению к данной политической системе и функционирующим в ее рамках органам управления, т. е. параметрам, определяющим политическую культуру данного общества и связанную с ним административную культуру данного периода. Подробнее вопросы соотношения политической и административной культуры будут далее рассмотрены. Следует отметить, что в данном контексте следует признать правоту большевиков, которые сделали ставку на полное уничтожение прежнего аппарата государственного управления, включая и систему государственной службы. Чиновники гос. службы были просто отстранены от дел и заменены преданными новой власти людьми, не являвшимися профессионалами в области управления. Подобное развитие возможно однако только в условиях диктатуры, когда все изменения производятся без учета интересов тех, кого они затрагивают, и призваны обеспечивать только устойчивость данной системы государственного управления. В таких условиях и при сохранении статуса профессионального чиновничества( как это было в Германии), он резко меняет свою содержательную сущность. Уже в 1933 году в Третьем рейхе был принят печально известный закон "О восстановлении статуса профессиональных чиновников", а в 1937 году - закон "О статусе немецких чиновников", согласно которым чиновник должен был сохранять верность лично фюреру, Адольфу Гитлеру, в силу чего был нарушен один из основных принципов государственной службы ( в полном смысле этого слова), служение государству было заменено служением одному человеку. Нарушены были по этим законам и принципы равной доступности государственной службы для всех граждан, так как были введены ограничения по расовому признаку. К государственной службе не допускались лица неарийского происхождения.

Сравнивая процессы, происходившие в России в первые годы советской власти, и те, что имели место в Германии в годы Веймарской республики и в годы фашизма, нужно однако видеть и отличия: в России система была просто сломана, а люди уничтожены или выброшены из общества. Именно поэтому так трудно теперь восстановить в России гос. службу, выстроить систему подготовки необходимых для нее кадров. В Германии же система сохранилась, причем в годы республики она сохраняла свою стабильность( внутриструктурную), в силу чего оказывала на систему государственного управления значительное дестабилизирующее влияние, позже же система эта была переориентирована, однако ее структура и принципы функционирования были в значительной степени сохранены. Это облегчило с одной стороны строительство системы государственного управления новой республики, созданной после разгрома фашизма. Продолжал существовать как бы каркас, скелет, на который наращивали новые идеалы, идеи, ценностные ориентации т. д. Однако многими это воспринималось как сохранение части аппарата подавления тоталитарной системы, что приводило к требованиям уничтожить старую систему государственной службы, которую Гитлер поставил на службу своим бесчеловечным идеям. К счастью это не было сделано. Мы же наблюдаем и сегодня результат уничтожения системы государственной службы, которое произошло более 70 лет тому назад. Создание же этой службы вновь связано с очень существенными организационными и политическими сложностями. Так закон "О государственной службе не был принят ни Верховным Советом СССР, ни Верховным Советом РСФСР.

Не принят он пока и Федеральным Собранием России, хотя о его необходимости говорится постоянно( особенно в связи с многочисленными делами о коррупции среди государственных чиновников самого различного уровня).

Гос. служба и основные принципы правового государства.

Уже в античной Греции существовало понятие некоего верховного порядка "nomos'а", который являлся абстрактной основой существования полиса. В 19 век, в эпоху формирования раннего либерализма появилось понятие "правового государства", которое добивавшаяся доступа к политической власти буржуазия противопоставила идее абсолютистского полицейского государства. В соответствии с возникшими тогда теориями необходимо было изменить саму основную цель существования государства: хотя абсолютистское государство и заботилось о благе своих граждан, причем не только об их безопасности, но и об их материальном, физическом и духовном благополучии, оно при этом допускало неограниченное вмешательство в их частную жизнь, т. е. благополучие, обеспечиваемое таким государством как бы навязывалось извне. Правовое же государство предусматривало право индивидуума на самоопределение, в рамках которого гражданин должен быть подчинен не богоданному суверену , зависеть от его субъективных желаний, а быть ограниченным лишь естественными, а не навязанными властью законами.

Вспомним декабристов: одним из их требований было то, что царь должен быть подчинен законам в той же степени, как и его подданные, не должен стоять над законом, как это было тогда в России. Впервые в это время буржуа выдвинул требование духовной автономии от государства, попытался получить свободу для саморазвития и самореализации. Выдвинута была идея основных прав человека, присущих ему от природы, призванных защитить человека от вмешательства государства в его частную жизнь. В течение длительного периода велась борьба за соблюдение и признание этих прав. В настоящее время они содержатся в большинстве современных конституций( включая и российскую), причем образуют вступительный раздел( в Конституции РФ -Раздел 2), что представляется особенно важным , так как на них строится вся система государственного управления. Только соблюдение основных прав граждан, а для этого их необходимо признать приоритетными, создает подлинно правовую основу для функционирования системы государственного управления. Одним из основных средств обеспечения свободы личности и соблюдения ее прав является принцип разделения властей, один из базовых принципов организации современной системы государственного управления. Разделение функций и баланс между отдельными ветвями власти ( принципы выдвинутые еще Локком , Монтескье), а также законы, связывающие в значительной степени свободу деятельности государства в лице его органов управления( лучше было бы сказать: произвол государства по отношению к его гражданам)-являются основными средствами обеспечения свободы каждого отдельного индивидуума.

Правовое государство возникает тогда, когда человек не желает более оставаться "верноподданным", а постепенно превращается в "гражданина". Цели деятельности государства (органов государственного управления) ограничиваются в этом случае только областью общегосударственных интересов, благо же отдельного гражданина - его личное дело, а не забота государства. В 19 веке идеи эти появились в связи с новыми тенденциями экономического развития, новым пониманием взаимоотношений между гражданином и государством. Именно с этим было связано и то, что в центре интереса оказалась деятельность органов управления, так как именно в сфере управления должно осуществляться регулирование повседневных взаимоотношений между гражданином и государством, должны реально претворяться в жизнь декларируемые конституциями основные права. В данном случае понятие правового государства сужается и концентрируется в понятии законности деятельности органов государственного управления, а знает и правовой основы деятельности государственной службы. Причем рассматривая этот вопрос, мы не должны забывать, что современные развитые государства, являясь правовыми, в то же время являются и социальными, т. е. должны предоставлять своим гражданам как оптимальные условия для развития, так и гарантировать им максимально благоприятные условия жизни. C развитием современных индустриальных государств сформировалось убеждение, что при наличии разных жизненных шансов и различного соотношения сил в государстве подлинное равенство , декларированное в конституциях , может обеспечиваться каждому гражданину только путем вмешательства в процесс распределения со стороны государства. Таким образом регулированию подлежат в современной системе государственного управления не только взаимоотношения между гражданином и государством, но и между гражданами внутри каждого отдельного государства.

В значительной степени эти функции регулирования и уравновешивания жизненных шансов осуществляется органами государственного управления через систему гос. службы, что делает ее всё более значимой в условиях происходящих в мире перемен. Так государственная система образования призвана( хотя далеко не всегда она в состоянии это сделать) предоставить равные шансы для развития каждому ребенку. Именно принципы современного правового социального государства не позволяют ни одному государству передать систему образования полностью в частные руки. Об этом следует сегодня серьезно задуматься тем, кто не желает в России признавать необходимость значительных ассигнований на образование. Результат подобного развития уже сейчас явно отрицателен. Неслучайно в Германии в систему государственной службы входят все практически работники этой сферы( школьные учителя, преподаватели Вузов и университетов).

Обеспечение большинства основных прав невозможно в настоящее время без вмешательства государства, а значит - и без системы государственной службы. При этом люди , работающие в рамках этой службы должны находиться в особых отношениях( не только правовых, но и морально-этических )с государством как их работодателем. Кроме принципа лояльности и верности гос. служащего по отношению к государству необходимы верность его своему долгу и осознание своей ответственности перед людьми, служить которым он призван. "От любого гражданина, добровольно при выборе профессии берущего на себя выполнение общественных задач, следует ожидать, что он внутренне одобряет поставленные перед ним задачи и видит в них смысл своей профессиональной деятельности". Таков идеал. Современный чиновник должен ощущать себя частью органов гос. управления и видеть в служении гражданам государства свое предназначение. Естественно, что это достигается достаточно редко, однако трудно представить себе успешную деятельности любого государственного учреждения в случае, если его персонал ориентирован на какие-либо иные цели, кроме целей демократического, правового, социального государства, являющегося его работодателем. Особенно же важна эта ориентация там, где возможны коррупция и личное обогащение чиновника. Именно здесь и необходимо вмешательство государства как гаранта свободы каждого его гражданина в той мере, в которой она не нарушает свободу и интересы других граждан и в целом государства.

В настоящее время в большинстве государств наблюдается формирование типа граждан, которые ориентированы лишь на достижение личных целей, идет процесс отчуждения от политических и религиозных идеалов, что в значительной степени подрывает основы правового государства и гос. службы как одного из его необходимых институтов. Ведь возможности гос. службы в общественно-политической борьбе за распределение полномочий в обществе и определенную расстановку политических сил в нём очень велики. При этом особая роль принадлежит здесь высшим эшелонам - министерской бюрократии. Велик процент гос. чиновников в органах представительной и исполнительной власти (в Германии этому способствует то, что на время избрания чиновника в представительные органы его статус приостанавливается, однако годы пребывания в парламенте засчитываются впоследствии в общий стаж службы). Как показали выборы в Федеральное собрание России, эта тенденция характерна и для нашей страны: большая часть членов Совета Федерации - представители региональных административных элит. Естественно, что в органах власти эти люди борются за интересы той части общества, которую представляют. Поэтому приверженность их идеалам демократии и понимание ими роли данного органа, а также соблюдение норм общечеловеческой и служебной этики особенно важно.

Как было показано выше, государственные чиновники составляют достаточно большой процент занятых в развитых странах, т. е. наиболее дееспособной и активной части населения, что означает и их достаточно мощное влияние на формирование политической воли в современном правовом государстве в ходе выборов представительных органов власти, а также важнейших политических агентов данной политической системы. Все выше названные моменты будут несомненно играть, да и уже играют существенную роль в формировании системы государственной службы в России.

Структура и принципы организации государственной службы.

Основные положения.

Профессиональные чиновники-управленцы играют огромную роль в работе административных органов всех стран, независимо от степени централизации или децентрализации органов государственного управления. Система этих органов сегодня всё чаще подвергается жесткой критике, в том числе и потому, что, как считается , чиновникам обеспечиваются особые привилегированные условия жизни и деятельности.

Однако сложность и комплексность стоящих перед органами управления задач, как мы показали, требует и чрезвычайно высокой квалификации занятых в них людей, и особого рода их взаимоотношений с обществом и государством. В противном случае вместо системы государственной службы возникает партийно-хозяйственная номенклатура, мало образованная, некомпетентная, коррумпированная, обладающая неограниченными полномочиями и никем не контролируемая( речь идет естественно о бывшем СССР и других соц. странах).

Для того, чтобы это не происходило, гос. службе необходима прочная правовая основа, неслучайно многие положения, связанные с ее деятельностью, закреплены не только особыми законами соответствующих стран, но и их основным законом ( конституцией). приведем соответствующую статью из Основного закона ФРГ( она наиболее показательна, так как система гос. службы в ФРГ с точки зрения государственного и чисто административного права имеет, пожалуй, наилучшее обеспечение).

В статье 33, входящей в раздел II "Федерация и земли", где определяются основные принципы государственного и общественно-политического устройства , роль партий и общественно-политических организаций, говорится:

(4) "Выполнение общегосударственных и правовых властных полномочий, как правило является функцией сотрудников государственной службы, обладающих особым правовым служебным статусом и связанных клятвой верности с государством". 15).

(5) "Правовые основы государственной службы должны разрабатываться с учетом основных положений статуса профессиональных чиновников. "приведенные статьи Основного закона подчеркивают особую роль сотрудников государственной службы и необходимость закрепления их обязанностей, а также прав специальными правовыми актами. В связи с этим в ФРГ существует Федеральный закон о чиновниках, а также рамочный закон федерации о правовых основах статуса чиновника и соответствующие законы земель. Кроме того деятельность государственной службы регулируется специальным предписанием "О прохождении чиновниками ступеней карьеры" и "Дисциплинарными нормами".

Особая профессиональная этика, о которой уже немало говорилось, превращает чиновника в носителя особых обязанностей и прав, члена особой профессиональной, а в какой-то степени и социальной группы в обществе, обладающего особой самоидентификацией. Так как он должен служить всеобщему благу, выражать идею объективной справедливости и порядка, то объективно он был всегда призван противостоять, защищая их, монарху( в прошлом), политическим партиям, парламенту, правительству( в настоящем). Однако независимость эта естественно не безгранична, так как лимитируется распоряжениями правительства. Эти традиционные взаимоотношения системы государственной службы с властными структурами закреплены в законодательстве ФРГ в Федеральном Конституционном законе: "Профессиональная государственная служба является институтом, задачей которого является гарантирование стабильности административных органов на основе их эффективной деятельности, профессионализма и лояльности для внесения элемента балансировки политических сил, определяющих жизнь всего государства"16).

Последнее положение имеет особое значение, которое усиливается в настоящее время с усилением нестабильности многих политических структур. В ходе самых разнообразных реформ и структурных перестроек именно система государственной службы остается как бы скелетом, на котором держится государство в период существенных перемен в других сферах его деятельности. Именно с этим связана и необходимость конституционного гарантирования статуса чиновников государственной службы наряду с гарантированием основных прав граждан.

При принятии Основного закона была избрана форма статуса профессиональных чиновников, так как в современном плюралистическом обществе, которое представляет собой поле борьбы между интересами различных организованных групп и их стремлением оказать влияние на существующие властные структуры, необходимо наличие независимой от государственной власти силы, которая осознаёт свой долг перед всем обществом, стремится к справедливому балансу всех интересов. Каждый гражданин должен быть уверен, что чиновники, стоящие на службе государства никогда не предпочтут интересы какой-либо определенной группы интересам всего общества. Гарантией этого служит прежде всего их верность и лояльность по отношению к государству, которые и являются ядром существующего ныне статуса чиновника.

Вспомним, что некогда и в России существовал "Табель о рангах", строго регулировавший прохождение чиновниками ступеней карьеры, который долгие десятилетия считался пережитком прошлого. Однако система тарифной сетки для оплаты работающих в госбюджетной сфере - ничто иное как тот же табель, только в несколько модифицированной форме. Регулирование государственной службы и деятельности ее кадров без подобных регулирующих документов просто невозможно.

3. Статус чиновника - пережиток прошлого или реалия современной жизни?

Мы уже обращали внимание на то, какие требования предъявляются к государственным чиновникам в связи с выполнением ими значимых для всего общества функций. приведем основные условия, которые согласно теории М. Вебера обязательны для успешной деятельности любого государственного чиновника:

* -компетентность в вопросах , входящих в круг его деятельности;

* -служебная дисциплина;

* -включение в определенную служебную иерархию;

* -обязательность в выполнении служебных обязанностей;

* -профессиональная квалификация;

* -оплата в соответствии с занимаемой должностью;

* -прохождение определенных ступеней карьеры;

* -недопустимость привлечения чиновников к какой-либо дополнительной трудовой деятельности. 17).

Рассматривая современные законы о чиновниках( в том числе и в ФРГ), можно отметить, что все эти требования сохраняются и сегодня, причем они в равной степени накладывают определенные обязательства как на самого чиновника, так и на государство, которое является по отношению к нему работодателем. В соответствии с этими требованиями строятся , например принципы оплаты и обеспечения чиновников ( сюда входят кроме должностного оклада, пенсионное обеспечение, обеспечение на случай болезни, обеспечение членов семьи, различные виды доплат, а также сама система прохождения карьеры, которая предусматривает увеличение оплаты по возрасту, в зависимости от места службы, от выслуги лет и так далее).

Система обеспечения чиновников подвергается в последние десятилетия острой критике за то, что она не связана напрямую с результатами и эффективностью труда каждого чиновника. Однако критика эта далеко не всегда обоснована, так как сами условия работы чиновников часто бывают достаточны для того, чтобы их деятельность была максимально эффективной. Прямая же привязка оплаты их деятельности к оценке ее эффективности могла бы привести к внесению нервозности и необоснованной конкуренции в деятельность органов государственного управления.

Государственная служба может выполнять свои функции только в том случае, если она достаточно обеспечена как с правовой, так и с экономической точки зрения. Гарантией успешной деятельности чиновника в значительной степени должны служить такие принципы служебного права, как пожизненный прием его на службу и обеспечение ему и его семье высокого жизненного стандарта. В настоящее время в связи с тяжелым положением на рынке труда многих стран и ростом безработицы стабильность положения чиновников становится фактором, усиливающим привлекательность государственной службы для многих. Однако не менее важным фактором является и престиж этой службы в глазах общества, который в настоящее время, к сожалению падает во всех странах, что усложняет положение государственной службы и снижает мотивацию ее сотрудников и следовательно качество их деятельности.

C ростом, стоящих перед государственной службой задач и количества занятых в ней людей, особенно остро встал вопрос о наличии в ее структурах кроме профессиональных чиновников также рабочих и служащих, статус которых определяется не законодательными актами, а специальными тарифными соглашениями с государством как работодателем. По определению выполнение задач государственного значения доверяется только чиновникам, однако на практике это разделение вряд ли осуществимо. Часто выполнение той или иной задачи доверяется человеку в соответствии с его квалификацией и опытом, а не в зависимости о его формально-правового статуса. Этот момент подвергается резкой критике в настоящее время ( всё сказанное относится прежде всего к государственной службе ФРГ), в связи с чем предлагается изменить основные положения служебного права ( правовые основы статуса чиновника), ликвидировав этот статус и введя общие принципы для всех занятых на государственной службе.

Резкой критике подвергается в последние десятилетия и сильная политизация органов государственного управления, которая , исходя из выше сказанного противоречит самому принципу построения государственной службы как силы , создающей определенный баланс сил в современном плюралистическом обществе. О росте политического влияния государственной службы как одного из структурных элементов общественно-политической системы мы уже говорили. Однако существует и другой аспект этой проблемы: усиливается влияние на государственную службу различных политических партий, они всё активнее вмешиваются в ее деятельность.

Это явление наблюдатели часто называют "органы управления с партийным билетом". 18) Особенно ярко это проявляется в высших эшелонах власти, на министерском уровне, а также в борьбе за высшие посты в федеральных административных органах. Естественно, что явление это можно наблюдать в странах с развитой многопартийной системой. В России же можно в данный момент также говорить об очень сильном влиянии на административные структуры со стороны двух противостоящих друг другу сил "реформаторов" и "антиреформаторов", однако в силу отсутствия закона о государственной службу все эти процессы проходят хаотически , кроме того они не исследуются и выводы об этом делать безусловно рано.

В развитых же странах влияние партий на сферу административной деятельности и их активное вмешательство в нее проявляется в тенденциозном отборе персонала, учете партийной принадлежности при продвижении по службе, предъявлении к персоналу требований соблюдения лояльности по отношению к программным положениям той или иной партии. Всё это оказывает отрицательное влияние как на деятельность государственной службы, так и на ее репутацию в обществе.

Кроме того часто гос. служба воспринимается чиновниками лишь как трамплин для политической карьеры, что также накладывает определенный отпечаток на административную деятельность. Для подтверждения этой тенденции достаточно привести одну цифру: в бундестаге и парламентах земель ФРГ 50% депутатов составляют чиновники , в то время как доля их в населении страны безусловно значительно ниже. 19).

Однако, несмотря на высказываемые критические замечания, гос. служба по-прежнему сохраняет свое влияние в обществе, играя роль формирующего и стабилизирующего фактора. Нельзя назвать ни одной страны, где она не существовала бы в той или иной форме. Естественно , что с развитием общества она будет реформироваться, как и вся система гос. управления, но говорить о ее демонтаже или устранении из жизни общества естественно нельзя.

Похожие работы

Ответы на вопросы государственного экзамена по специальности Мировая Экономика

Скачать

351874

4

0

... роста зависимости этих стран от внешнего мира они становятся менее защищенными от стихийного развития мировой экономики. Экономическая политика этих стран: 1)долгосрочное планирование 2)стимулирование развития свободного рынка и частного предпринимательства 3)использование государственной правительственной интервенции. Происходит концентрация производства и капитала, складывается широкая ...

Ответы на вопросы ГОС экзамена по Президентской программе 2004г. (менеджмент, экономика, финансы, маркетинг)

Скачать

376492

21

0

... важности факторы, определяющие моральное состояние их подчиненных, они, как правило, осведомленность о состоянии дел в организации относят на последнее место. Сознание человека не терпит вопросов без ответов. Если те, кто знает, не дают ответов на вопросы, тогда работники будут искать ответы там, где нет достоверной информации Неправильная установка сознания и качество коммуникаций. Установка ...

Программа государственного экзамена по математике для студентов математического факультета Московского городского педагогического университета

Скачать

38950

13

4

...   a  =  bq1  + r1 ,   b = r1 q2  + r2 ,   r1  = r2 q3  + r3 ,   . . . . . . . . . . . . .   rn-2  = rn-1qn-1+ rn . Докажем, что каждое из чисел rk линейно выражается через a и b с целыми коэффициентами. Для r1 утверждение тривиально: r1 = a - bq1 . Считая, что каждое из чисел r1 , r2 , . . . , rn-1 является целочисленной линейной комбинацией чисел a ...

Ответы на вопросы междисциплинарного экзамена на факультете Экономика в Уфимском государственном авиационно-техническом университете в 1998-1999гг. (Шпаргалка)

Скачать

31519

19

1

... персонал по маркетингу программе В программе В по программе ВРуководитель Технический Производственный Персонал по по программе А персонал по персонал по маркетингу по программе А программе А программе А ОТВЕТЫ К ЗАДАНИЮ 99-2 Поточный метод - прогрессивная форма ...