Признаны полностью или частично избыточными;
Мая 2004 г. Указом N 649 в Указ N 314 были внесены существенные изменения
В отношении регистров, например, Государственный племенной регистр - свод данных о племенных стадах <*>
Руководители федеральных служб не входят в Правительство РФ, их интересы в данном органе власти представляют соответствующие федеральные министры
Отсутствует единый подход к определению правового статуса и объема компетенции федеральных органов исполнительной власти
Федеральное министерство реорганизуется и ликвидируется в порядке, установленном законодательством РФ
Главное управление (Управление) возглавляет начальник, назначаемый и освобождаемый от должности Министром
Для достижения поставленных целей (задач) и выполнения возложенных на федеральное агентство функций ему могут быть предоставлены иные права
Организация и руководство законопроектной деятельностью возлагаются на статс-секретаря - заместителя руководителя федерального министерства
Конкретные требования к порядку выполнения правоприменительных функций могут уточняться правовыми актами вышестоящего органа государственной власти
Анализ осуществления компетенции органов
Анализ общественного поведения
Принятие решений в соответствии с законом
О природе публичных услуг
Компетенция органов исполнительной власти
Правовые режимы оказания публичных услуг
Использование административных процедур
Статус должности гражданской службы
Перечень вопросов, по которым гражданский служащий
Основные этапы определения номенклатуры услуг
В день истечения срока предоставления услуги исполнитель в указанной заинтересованным лицом форме уведомляет его о результатах своих действий
Основные стадии формирования Реестра услуг
Территориальные органы передают информацию о внесении изменений и дополнений в Реестры услуг только тому органу власти, в состав которого они входят
Навигация
Признаны полностью или частично избыточными;
Административная реформа в России
794548
знаков
11
таблиц
0
изображений
800 признаны полностью или частично избыточными;
500 - дублирующими;
в отношении 300 функций предложено изменить масштаб исполнения.
Однако лишь незначительная часть, которая была закреплена только актами Правительства РФ или положениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в федеральных законах, указах Президента РФ и актах Правительства РФ, по-прежнему сохранен (более чем 300 законов, десятки указов Президента РФ, сотни постановлений Правительства РФ и ведомственных актов).
Функции федеральных органов исполнительной власти рассматривались Комиссией и с точек зрения:
их типизации - политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга деятельности, предоставления государственных услуг и т.д.;
возможности их передачи в негосударственный сектор, на более низкий уровень власти - субъектам РФ и муниципальным образованиям.
Комиссия также оценивала масштабы реализации государственных функций. В результате такой оценки ряд функций был "рационализирован": определенные их компоненты сняты с бюджетного финансирования, переданы государственным организациям, приватизированы и т.д.
Комиссией была проведена "деполитизация" большого числа функций федеральных органов исполнительной власти за счет изъятия их из компетенции федеральных министерств и передачи на "нижние этажи" - в компетенцию служб, агентств, что должно способствовать повышению эффективности их реализации.
В итоге для действующей системы федеральных органов исполнительной власти оставлено приблизительно 15% прежнего объема государственных функций.
Практика работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы поставила перед наукой административного права важный вопрос о критериях оценки функций государственного управления. В оценке функций "...важно не упустить главного: каков критерий оценки реальной социальной полезности этих функций. Иначе "потеря" функции может в конечном счете привести к ослаблению публичных интересов, например в сфере стандартизации и строительного контроля" <*>.
--------------------------------
<*> Тихомиров Ю.А. Указ. ст. С. 29.
Между тем, например, применяемые критерии избыточности функций государственного управления не являются очевидными и часто имеют "размытый" характер.
В решениях об упразднении функций критерии избыточности выражались такими терминами, как: "необходимость функции неочевидна", "это функция собственника", "может осуществляться субъектами рынка", "это административный барьер", "накладывает дополнительную нагрузку на предприятия", "функция не реализуется", "может быть передана на аутсорсинг" и т.д.
Приведем конкретные примеры. Скажем, координация работ по размещению на территории страны объектов производственного назначения, осуществляемая Минпромнауки России, признана избыточной. Аргумент: это негосударственная функция, так как размещение объектов определяется собственником.
Но так ли это должно быть в цивилизованной стране? Вот и стремятся собственники свои объекты "непременно" разместить в столице. Этот критерий вызывает серьезные сомнения.
Другой пример: признана избыточной функция Минюста России по учреждению и ликвидации должности нотариуса, определению количества должностей нотариусов в нотариальном округе. Аргумент: указанная функция создает неоправданный административный барьер к осуществлению профессиональной деятельности лицами, соответствующими квалификационным требованиям на занятие должности нотариуса.
В то же время в материалах Комиссии экспертами отмечалось, что по действующему законодательству Минюст России и Федеральная нотариальная палата устанавливают лишь порядок учреждения и ликвидации должности нотариуса, порядок определения количества должностей нотариусов и что упразднение этой функции может привести к ликвидации внебюджетного нотариата, поскольку не позволит реализоваться принципам самофинансирования и полной материальной ответственности, на которых строится деятельность частнопрактикующих нотариусов.
Как видно, критерии избыточности функций государственного регулирования размыты, субъективны либо выражают групповые интересы. Чем эту избыточность следует определять? Должны быть выработаны научные объективные критерии выявления избыточности функций и процедуры их упразднения.
В качестве таких критериев можно рекомендовать:
ограничение конституционных прав и свобод граждан;
значительные материально-технические и финансовые затраты государства;
исполнение функции требует сложной межведомственной координации;
коренное изменение внутренней и (или) внешней обстановки, в связи с чем отпадает необходимость и (или) целесообразность осуществления функции.
В ходе анализа выявлены функции, которые предлагается передавать саморегулируемым организациям, аккредитованным при соответствующих федеральных органах исполнительной власти, либо участникам рынка.
Саморегулируемые организации (СРО) - некоммерческие организации, создаваемые на условиях участия (членства) по признаку единства отрасли или рынка производимых товаров либо объединяющие субъектов одного вида предпринимательской деятельности. Проект федерального закона о них уже подготовлен.
В сфере технического регулирования указанные субъекты будут оценивать соответствие продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности; осуществлять функции проверки в области метрологии, функции калибровки и т.д. Как видно, в сфере технического регулирования - это далеко не "технические" функции, они имеют серьезное общественное значение как для потребителей, так и для предпринимателей.
Но готовы ли саморегулируемые организации к выполнению публичных функций? Их еще надо практически создать, провести их регистрацию, аккредитацию и т.д. Не окажутся ли они проводниками частных, корпоративных интересов?
Выполняя публичные функции, они будут находиться в сфере гражданского законодательства и в этом смысле вольны действовать так, как им позволяет ГК РФ. А как же быть с публичными функциями, жизненно необходимыми для общества в случае реорганизации, упразднения или самоликвидации таких субъектов?
Опасения по данному поводу высказывают многие авторы - Ю.А. Тихомиров, Л.К. Терещенко, Е.А. Павлодский и др. <*> Поэтому представляется необходимым тщательное соблюдение баланса интересов в процессе оценки государственных функций и передачи их саморегулируемым субъектам рынка.
--------------------------------
<*> См. в ст. "Саморегулирование по-русски" // Законодательство и экономика. 2004. N 3. С. 32.
По существу, речь сейчас идет о "разгосударствлении" государственного управления. Было время "огосударствления" общественной жизни, сейчас крен в другую сторону - ограничение вмешательства государства в дела общества и особенно экономики. А что нужно гражданам? Закон и эффективное государство! На социальную защиту и заботу предпринимателя рассчитывать нельзя - только на функции социального государства. Об актуализации этих стратегических целей свидетельствует выступление Президента РФ о модернизации главных социальных сфер в интересах человека <*>.
--------------------------------
<*> См.: "Это курс на инвестиции в человека, а значит, и в будущее России": выступление Президента РФ В. Путина на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета // Российская газета. 2005. 7 сентября.
Передача функций государства вне его управленческих структур - это конституционный вопрос, затрагивающий интересы всего общества. В конституциях европейских государств этот вопрос регламентируется. Обратимся, например, к § 124 главы 11 Конституции Финляндии. Данный параграф называется "Передача управленческих функций субъектам, не являющимся органами публичной власти". Параграф ограничивает передачу управленческих функций государства вне управленческих структур и устанавливает необходимые к такой передаче требования. Главные из них: управленческие функции государства могут быть переданы субъектам, не являющимся органами публичной власти, только законом либо на основании закона, если это необходимо для целесообразного выполнения данных функций.
Вопросы о судьбе функций государственного регулирования должны решаться на основании закона и посредством закона. Функции федеральных органов исполнительной власти предусмотрены более чем в 500 федеральных законах. В них необходимо вносить изменения. Оценка формально избыточных и условно избыточных функций государственного регулирования - прерогатива законодателя.
IV. Функции федеральных органов исполнительной власти по "производству" и предоставлению государственных услуг гражданам и юридическим лицам
Мероприятия по совершенствованию системы и структуры деятельности федеральных органов исполнительной власти не ограничиваются оптимизацией функций федеральных органов исполнительной власти. В рамках административной реформы особое значение придается функции оказания государственных услуг гражданам и юридическим лицам.
Понятие "услуга" для законодательства не новое. Оно означает способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. В Конституции РФ понятие "услуга" определяется как вид материальной деятельности (ст. 8, 74); в ГК РФ - как объект гражданских прав (ст. 128, 129); в Бюджетном кодексе РФ - как минимальные государственные социальные стандарты (ст. 6, 65); в Законе об основах социального обслуживания населения - как действия по оказанию помощи клиенту социальной службы.
Существенным недостатком действующего регулирования рассматриваемой сферы выступает как бессистемность, отсутствие единых требований к государственным услугам, так и трудность контроля институтов гражданского общества за их качеством. Законодательство о государственных услугах, оказываемых органами исполнительной власти, находится в стадии формирования. Пока нет ни одного базового законодательного акта, посвященного данной теме. При этом оказание услуг, не относящихся к категории государственных, достаточно подробно регламентировано: Закон РФ "О защите прав потребителей" (в ред. Федерального закона от 09.01.1996 N 2-ФЗ), Закон о техническом регулировании и др.
В условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг сложилась практика целенаправленного создания такого рода услуг органами исполнительной власти. Органы власти самостоятельно:
принимают решения о составе услуг;
решают вопрос платности услуг.
Решения по поводу услуг принимаются без учета мнений граждан, возможностей органа власти. Государственный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, сам относит услугу к категории бесплатных или платных (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например, экологическая экспертиза), сам разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д.
В результате таких действий органов исполнительной власти получили широкое распространение фиктивные <*> и избыточные <**> государственные услуги.
--------------------------------
<*> Фиктивная публичная услуга - услуга, установленная в нормативном правовом акте, но не осуществляемая в практике деятельности органов исполнительной власти.
<**> Избыточная публичная услуга (административный барьер) - услуга, частные издержки от введения которой превышают частные выгоды хозяйствующего субъекта и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.
В целях установления правовых основ и общего порядка разработки, утверждения и применения государственных услуг, обеспечивающих реализацию социальных гарантий и прав (на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, социальное обеспечение, участие в культурной жизни, получение квалифицированной юридической помощи и др.), закрепленных в Конституции РФ, необходим базовый федеральный закон о государственных услугах.
Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации" (2003 - 2005 годы), утвержденная Указом Президента РФ от 19.11.2002 N 1336, одним из важнейших направлений реформы государственного аппарата определила формирование комплекса государственных услуг, соответствующих мировым стандартам. Ожидаемые результаты реализации Программы - "...достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг".
С учетом указанной программной задачи принятие федерального закона, определяющего понятие, систему, процедуру оказания государственных услуг органами исполнительной власти, а также устанавливающего механизмы их реализации и режим ответственности, более чем актуально.
Необходимым шагом на пути выполнения рассматриваемой задачи представляется также разработка терминологии, поскольку, как показывает анализ законодательства, нормативное определение государственных услуг отсутствует, т.е. не определен предмет правового регулирования. При этом сам термин, как уже отмечалось, встречается в нормативных правовых актах довольно часто.
Государством должны быть установлены обязательные требования к: а) качеству услуг, которое можно определить как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности граждан и юридических лиц, и б) качеству обслуживания, т.е. совокупности характеристик процесса и условий обслуживания, обеспечивающих удовлетворение установленных или предполагаемых потребностей.
Помимо определения единых требований к объему и качеству предоставляемых государственных услуг, важно определить перечни и виды стандартов государственных услуг (в области образования, охраны здоровья населения, культуры, социального обслуживания, жилищно-коммунального хозяйства, юридической помощи гражданам и др.).
Возможны разные варианты регулирования отношений между органами исполнительной власти (государственными органами или уполномоченными государством организациями) и их клиентами (физическими и юридическими лицами) при оказании государственных услуг.
Необходимо регламентировать порядок не только установления, предоставления государственных услуг, но и финансирования государственных услуг, а также ответственность за их непредоставление, за несоблюдение стандартов и т.д.
К существенным недостаткам правового регулирования следует отнести отсутствие в нем механизмов контроля за качеством услуг, под которым следует понимать совокупность операций, включающую оценку одной или нескольких характеристик государственной услуги, и сравнение полученных результатов с установленными требованиями. Не определен круг лиц, институтов, осуществляющих контроль в этой области <*>.
--------------------------------
<*> Более подробно материал о государственных услугах см. в ст. Л.К. Терещенко "Функция государственных услуг" настоящей работы.
V. Оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти
До марта 2003 г. функции федеральных органов исполнительной власти осуществлялись в "нерасчлененном виде". Каждое министерство, государственный комитет, служба, агентство сочетали политические, регулятивные, правотворческие, контрольные, надзорные функции и функции оказания государственных услуг.
"Перемешанность" функций, а следовательно, прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти порождала сложный механизм согласований в ходе принятия Правительством РФ решений, а при их выполнении - сложный механизм координации отношений между различными органами - соисполнителями.
Кроме того, понятием "государственные функции" охватывались и чисто технические, и обеспечивающие функции федеральных органов исполнительной власти, что вело к "раздуванию" штатов и снижало эффективность выполнения этих функций.
Включение в компетенцию федеральных органов исполнительной власти не только регулятивных, но и контрольных и надзорных функций создавало организационные основы для коррупции. В бюджетном и нормотворческом процессах федеральные органы исполнительной власти выступали не с общегосударственных позиций, а как небескорыстные "проводники" интересов подведомственных предприятий, организаций, учреждений.
Один из важнейших выводов, сделанный Правительственной комиссией по проведению административной реформы, состоял в том, что надо не только типизировать государственные функции, но и разделить их между разными типами федеральных органов исполнительной власти. То есть необходимо на основе типизации государственных функций типизировать и федеральные органы исполнительной власти.
Такой подход был впервые предусмотрен в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной распоряжением Президента РФ от 15.08.2001 N Пр-1496. В разделе XII Концепции предусматривались меры по оптимизации и стабилизации структуры органов исполнительной власти на основе:
классификации по характеру функций - политические, ресурсно-распорядительные, контрольные, учетные, аналитические и т.д.
деления государственных функций на основные и обеспечивающие (инфраструктурные) и на этой основе - на исключительно государственные и полностью или частично делегируемые функции, не связанные с государственным управлением.
На основе типизации выполняемых функций в Концепции предполагалось выделить четыре типа федеральных органов исполнительной власти:
федеральное министерство - орган, выполняющий функции выработки государственной политики и координирующий деятельность агентств, служб и надзоров, действующих в соответствующей сфере;
федеральное агентство - орган, оказывающий государственные услуги как за счет бюджетных средств, так и на платной основе;
федеральная служба - орган, оказывающий услуги, связанные с реализацией властных полномочий государства, и финансируемый исключительно за счет бюджета либо установленных законом обязательных платежей хозяйствующих субъектов и населения;
федеральный надзор - орган, реализующий контрольные функции государства по отношению к хозяйствующим субъектам и населению.
Разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти реализовано в Указе N 314.
Похожие работы
... проведению административной реформы в августе 2005 г. Официальная концепция проведения административной реформы была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах являются: S повышение качества и доступности государственных услуг; S снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с ...
... ); послужит искоренению коррупции в сфере государственной административной деятельности. Реформирование системы государственного управления в России в настоящее время предполагает включение субъектов РФ в проведение административной реформы по таким основным направлениям, как: упорядочение полномочий органов исполнительной власти; разработка административных регламентов; регулирование ...
... , - минимизация затрат в оптимальном соотношении с объективными потребностями развития - модернизация человеческого ресурса. Нормативными документами определены следующие направления административной реформы в РФ: 1) совершенствование структурно-институциональной организации системы государственного управления; 2) внедрение гибко-модульных систем менеджмента, маркетинга и мониторинга, ...
... иных условиях, и это накладывает свой отпечаток на всю систему в целом. Заключение При написании данной работы ставилось целью рассмотрение зарубежного опыта организации государственной службы в области проведения административной реформы. Поставленные цели в работе отображены полностью. По работе можно сделать следующие выводы: В современном мире заметны тенденции нового понимания роли ...
0 комментариев