Признаны полностью или частично избыточными;
Мая 2004 г. Указом N 649 в Указ N 314 были внесены существенные изменения
В отношении регистров, например, Государственный племенной регистр - свод данных о племенных стадах <*>
Руководители федеральных служб не входят в Правительство РФ, их интересы в данном органе власти представляют соответствующие федеральные министры
Отсутствует единый подход к определению правового статуса и объема компетенции федеральных органов исполнительной власти
Федеральное министерство реорганизуется и ликвидируется в порядке, установленном законодательством РФ
Главное управление (Управление) возглавляет начальник, назначаемый и освобождаемый от должности Министром
Для достижения поставленных целей (задач) и выполнения возложенных на федеральное агентство функций ему могут быть предоставлены иные права
Организация и руководство законопроектной деятельностью возлагаются на статс-секретаря - заместителя руководителя федерального министерства
Конкретные требования к порядку выполнения правоприменительных функций могут уточняться правовыми актами вышестоящего органа государственной власти
Анализ осуществления компетенции органов
Анализ общественного поведения
Принятие решений в соответствии с законом
О природе публичных услуг
Компетенция органов исполнительной власти
Правовые режимы оказания публичных услуг
Использование административных процедур
Статус должности гражданской службы
Перечень вопросов, по которым гражданский служащий
Основные этапы определения номенклатуры услуг
В день истечения срока предоставления услуги исполнитель в указанной заинтересованным лицом форме уведомляет его о результатах своих действий
Основные стадии формирования Реестра услуг
Территориальные органы передают информацию о внесении изменений и дополнений в Реестры услуг только тому органу власти, в состав которого они входят
Навигация
Руководители федеральных служб не входят в Правительство РФ, их интересы в данном органе власти представляют соответствующие федеральные министры
Административная реформа в России
794548
знаков
11
таблиц
0
изображений
3. Руководители федеральных служб не входят в Правительство РФ, их интересы в данном органе власти представляют соответствующие федеральные министры.
4. Особенностью правового статуса федеральной службы является и ее функциональное назначение. В соответствии с Указом N 314 этот орган осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Исходя из данного определения следует разграничивать федеральные службы, выделяя несколько их видов.
Первый тип характеризуется выполнением специальных функций в сфере обороны и безопасности страны. Такие службы находятся в ведении Президента РФ.
По сути, федеральные службы данного типа - симбиоз федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства. То есть такой федеральный орган исполнительной власти, который обладает функциями по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг <*>. Отчасти это обусловлено спецификой отраслей, в которых они осуществляют свою деятельность, необходимостью создания особого механизма их регулирования. Название же их "федеральная служба" - номинально.
--------------------------------
<*> Так, Федеральная миграционная служба осуществляет правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (п. 1 Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 19.07.2004 N 928). Федеральная служба по техническому и экспортному контролю реализует государственную политику, организует межведомственную координацию и взаимодействие, осуществляет специальные и контрольные функции в области государственной безопасности (п. 1 Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 16.08.2004 N 1085).
Функциональное назначение федеральных служб, находящихся под руководством Президента РФ, определено таким образом, что фактически отсутствует тот специфический признак, с помощью которого можно было бы отличить их от иных видов федеральных органов исполнительной власти. В одних случаях подчеркивается, что они осуществляют государственное управление в соответствующей сфере деятельности (см., например, Положение о Федеральной службе безопасности, утвержденное Указом Президента РФ от 11.08.2003 N 960), вторые - специальные функции (см., например, Положение о Государственной фельдъегерской службе, утвержденное Указом Президента РФ от 13.08.2004 N 1074), третьи - сочетают функции по выработке государственной политики, контрольные, координационные функции и иные (см., например, Положение о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утвержденное Указом Президента РФ от 28.07.2004 N 976).
Второй вид - федеральная служба, специально созданная для выполнения контрольно-надзорных функций государства. При этом следует различать службы:
находящиеся в ведении федерального министерства, которые наделены лишь контрольно-надзорными функциями и не вправе осуществлять функции управления государственным имуществом, оказания услуг, а также функции по нормативно-правовому регулированию (за исключением случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ) <*>;
--------------------------------
<*> Следует отметить, что наличие указания на то, что Президент РФ и Правительство РФ вправе наделять федеральные органы исполнительной власти по своему усмотрению иными функциями, может негативно отразиться на построении эффективной, функционально разделенной системы федеральных органов исполнительной власти. Так, в настоящее время в соответствии с Постановлениями Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию", от 17.06.2004 N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии", от 16.06.2004 N 283 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства", от 16.06.2004 N 281 "О Федеральном агентстве по науке и инновациям", от 16.06.2004 N 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" данные агентства наделены контрольной функцией в части лицензирования и выдачи разрешений, а например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 324 Федеральная служба по труду и занятости осуществляет и функции по оказанию государственных услуг. По сути, был осуществлен возврат к прежней системе, характеризующейся многовидовой, не обладающей функциональной определенностью структурой организационных форм государственного управления.
находящиеся в ведении Правительства РФ, которые наряду с функцией контроля исполняют и функции по принятию нормативных правовых актов. Таким образом, последние сочетают в себе признаки статуса и федерального министерства, и федеральной службы, осуществляющей функции контроля и надзора.
Кроме того, анализ норм Указа N 314 позволяет выделить подтип федеральной службы, находящейся в ведении федерального министерства, - федеральная служба по надзору. Такая служба помимо требований, установленных для федеральных служб, может иметь статус коллегиального органа и не вправе "также осуществлять управление государственным имуществом и заниматься оказанием платных услуг" (подп. "в" п. 4 Указа N 314 <*>). Вместе с тем в соответствии с принятыми положениями о федеральных службах по надзору ни одна из них не является коллегиальным органом - все они построены по принципу единоначалия <**>, а кроме того, в положениях не указана специфика осуществления именно надзорной деятельности (см., например, Постановления Правительства РФ от 06.04.2004 N 161 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования" и от 08.04.2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору").
--------------------------------
<*> Формулировка рассматриваемого пункта вызывает определенные замечания. Толкование этой нормы позволяет сделать вывод, что федеральные службы (не являющиеся федеральными службами по надзору), находящиеся в ведении федерального министерства, лишены лишь функции по нормативно-правовому регулированию в закрепленной за ними отрасли. Данный тезис противоречит определению федеральной службы, данному в подп. "а" п. 4 Указа N 314. Необходимо более четко определить функциональную специализацию федеральных служб, исключив совмещение ими различных государственных функций. Тем более, что для управления государственным имуществом и оказания платных государственных услуг созданы специальные органы исполнительной власти - федеральные агентства.
<**> См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322; Положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 323; Положение о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 301; Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 300, и т.д.
В целом стоит отметить, что ни Указ N 314, ни последовавшие за ним постановления Правительства РФ не определяют, да и не могут в полной мере определить компетенцию этих органов, так же как не могут определить и характерные признаки только данного вида органа исполнительной власти.
5. Особенностями правового статуса федеральных служб должно стать и решение вопросов построения вертикали органов контроля и надзора, а также взаимодействия с иными органами государственной власти. Поскольку ни нормы Указа N 314, ни принятые в его исполнение акты Правительства РФ не регламентируют указанные вопросы, необходимо включать их в положения о конкретных федеральных службах. Однако ни одно из принятых положений не содержит механизма взаимоотношений, ограничиваясь лишь общей формулой: федеральная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Не решен и вопрос о разграничении полномочий между территориальными органами федеральных служб и подведомственными им государственными учреждениями, хотя на необходимость его решения прямо указывается в Постановлении Правительства РФ от 21.05.2004 N 248 "О внесении изменений в Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы".
На наш взгляд, решение видится в упразднении части государственных учреждений, за исключением тех, которые созданы для реализации социальных гарантий служащих федеральных органов исполнительной власти (ведомственные дошкольные учреждения, детские лагеря, ведомственные поликлиники и т.д.). Такой подход уже реализуется. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.04.2004 N 223 "О реорганизации системы государственного надзора за связью и информатизацией" были ликвидированы учреждения - управления государственного надзора за связью и информатизацией в субъектах РФ и одновременно созданы территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере связи, которым передано имущество ликвидированных государственных учреждений. Однако в Постановлении не сказано о передаче создаваемым территориальным органам полномочий этих учреждений, что, на наш взгляд, должно быть отражено в нормативном правовом акте подобного рода.
До сих пор однозначно не решен вопрос о том, имеет ли право федеральная служба создавать государственные учреждения, находящиеся в ее ведении. Указ N 314 не закрепляет за ними такого права. Более того, толкование п. 25 Указа дает основание предполагать, что оно у федеральных служб отсутствует. Об этом также свидетельствует и то, что федеральные службы лишены права управления государственным имуществом. Между тем Правительство РФ занимает двойственную позицию по данному вопросу: в одних случаях упраздняет подведомственные государственные учреждения, выполняющие властные функции, например в вышеназванном Постановлении от 26.04.2004 N 223; в других, наоборот, переподчиняет их федеральным службам (см., например, п. 4 Постановления Правительства РФ от 21.08.2004 N 429 "О Федеральной таможенной службе").
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что действующее законодательство не полностью определяет специфику статуса федеральной службы. Лишь часть созданных федеральных служб, подведомственных федеральным министерствам, можно отнести, согласно утвержденным положениям о них, к отличному от других типу федеральных органов исполнительной власти.
III. Особенности правового статуса федерального агентства
В соответствии с Указом N 314 в систему федеральных органов исполнительной власти наряду с федеральными министерствами, федеральными службами входят федеральные агентства. Такая организационно-правовая форма федерального органа исполнительной власти является новой для Российской Федерации, в связи с чем определить его правовой статус достаточно трудно.
Среди задач Указа были: упорядочение системы федеральных органов исполнительной власти, унификация и систематизация их функций применительно к конкретным видам органов исполнительной власти. Однако в отношении федеральных агентств реализовать в полной мере эту задачу не удалось, что видно из анализа принятых положений о федеральных агентствах.
Указ допускает три варианта подчиненности федеральных агентств, что обусловливает особенности статуса каждой из групп: основная группа федеральных агентств подчинена федеральным министерствам, другая группа находится в подчинении Президента РФ и третья - в подчинении Правительства РФ. Однако и правовой статус каждой из указанных групп не вполне единообразен.
Так, в ведении Президента РФ наряду с федеральными министерствами и службами находятся федеральные агентства (Управление делами Президента России, Главное управление специальных программ Президента РФ), руководители которых назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Кроме того, Президент РФ руководит деятельностью Федерального агентства специального строительства, которое подведомственно Министерству обороны РФ, осуществляющему только координацию и контроль его деятельности. Такое положение Спецстроя России создает промежуточный статус, ограничивая возможности Министерства обороны РФ в отношении агентства и сближая статус последнего со статусом федеральных агентств, непосредственно подчиненных Президенту РФ.
Правительство РФ руководит рядом министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами. Кроме того, ему непосредственно подчинены Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство. Непосредственное подчинение Правительству РФ также создает особенности правового статуса указанных федеральных агентств, что выражается и в выполняемых ими функциях.
В отношении находящихся в ведении федерального министерства федеральных агентств министерству предоставлены достаточно широкие полномочия для осуществления координации и контроля деятельности этих органов. Так, федеральный министр утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федерального агентства проекты положений об этих органах, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников; вносит в Минфин России предложения по финансированию федеральных агентств, дает подведомственным агентствам поручения и контролирует их исполнение.
Федеральные агентства по общему правилу наделены такими государственными функциями, как управление государственным имуществом и оказание государственных услуг, за исключением функций по контролю и надзору. Только в случаях, установленных Президентом РФ или Правительством РФ, федеральные агентства вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование и иные функции, в том числе контрольные. Эта норма, как уже упоминалось, приводит к смешению правового статуса федеральных агентств и федеральных служб.
Характерным примером такого смешения могут служить преобразования в сфере технического регулирования. Первоначально Госстандарт России был преобразован в Федеральную службу по техническому регулированию и метрологии, т.е. являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере технического регулирования и метрологии, в том числе осуществлял лицензирование, а также функции по государственному метрологическому контролю и надзору за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов. Однако вскоре эта Служба была преобразована в Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии с теми же функциями по лицензированию, контролю и надзору. По сути, данный орган объединяет в себе статус и федерального агентства, и федеральной службы.
По другим направлениям также происходит смешение функций. По общему правилу федеральные агентства не могут осуществлять установленное нормативно-правовое регулирование. В соответствии с положениями Указа N 649 федеральные агентства, которыми руководит Правительство РФ, вправе принимать нормативные правовые акты (наряду с другими функциями, предусмотренными Указом N 314). Например, установлено, что Федеральное космическое агентство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Иными словами, некоторые федеральные агентства получили также функции федеральных министерств.
Таким образом, некоторые федеральные агентства по своему правовому статусу таковыми не являются, а представляют собой органы с набором функций федеральных служб и федеральных министерств.
Неодинаковым может оказаться и правовой статус федеральных агентств, подчиненных федеральным министерствам. Поскольку организация их взаимоотношений не определена, степень свободы, жесткость связей с министерством зависит от последнего. При определенных условиях федеральное агентство фактически может стать не федеральным органом исполнительной власти, а структурным подразделением министерства, что сведет на нет саму идею четкого разграничения функций между министерствами, службами и агентствами.
Федеральное агентство действует на основе единоначалия. Возглавляет его руководитель (например, Федеральное космическое агентство), директор (например, Спецстрой России), начальник (например, ГУСП). Но независимо от названия должности возглавляющие федеральные агентства лица не входят в состав Правительства РФ.
В соответствии с принятыми положениями федеральные агентства осуществляют свои функции непосредственно или через свои территориальные структуры во взаимодействии с иными органами государственной власти. Однако ни одно положение не содержит ни специального раздела, ни специальных норм, посвященных этим вопросам - порядку взаимодействия и его формам с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
На правовой статус федерального агентства оказывает влияние и та сфера, в которой оно действует: относится ли деятельность к сфере исключительного ведения Российской Федерации или к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Одна из основных функций федеральных агентств, которой не наделяются иные федеральные органы исполнительной власти, - оказание государственных услуг. Сам термин является новым для российского законодательства, в федеральных законах употребляется редко. Это предполагает необходимость четко определить содержание государственных услуг. Потребитель услуг должен точно знать, какое федеральное агентство и какие услуги оказывает, за что несет ответственность. Однако все положения имеют только ссылку на предоставление услуг, без какого-либо уточнения, что создает неопределенность, в том числе в отношении правового статуса. Ни одно положение не содержит информацию о том, какие же услуги оказывает федеральное агентство, ради предоставления которых оно было создано. Разработка в дальнейшем номенклатуры оказываемых федеральным агентством услуг не исключает необходимости уточнить положения и в этой части.
* * *
Анализ принятых в последнее время нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, в том числе конкретных положений о федеральных органах исполнительной власти, позволяет сделать следующие выводы.
Похожие работы
... проведению административной реформы в августе 2005 г. Официальная концепция проведения административной реформы была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах являются: S повышение качества и доступности государственных услуг; S снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с ...
... ); послужит искоренению коррупции в сфере государственной административной деятельности. Реформирование системы государственного управления в России в настоящее время предполагает включение субъектов РФ в проведение административной реформы по таким основным направлениям, как: упорядочение полномочий органов исполнительной власти; разработка административных регламентов; регулирование ...
... , - минимизация затрат в оптимальном соотношении с объективными потребностями развития - модернизация человеческого ресурса. Нормативными документами определены следующие направления административной реформы в РФ: 1) совершенствование структурно-институциональной организации системы государственного управления; 2) внедрение гибко-модульных систем менеджмента, маркетинга и мониторинга, ...
... иных условиях, и это накладывает свой отпечаток на всю систему в целом. Заключение При написании данной работы ставилось целью рассмотрение зарубежного опыта организации государственной службы в области проведения административной реформы. Поставленные цели в работе отображены полностью. По работе можно сделать следующие выводы: В современном мире заметны тенденции нового понимания роли ...
0 комментариев