Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления

62 Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления

Полномочия органов местного самоуправления РФ.

Компетенция местных органов управления, как правило, охватывает следующие области: жилищно-коммунальное хозяйство, социальное обслуживание, образование, здравоохранение, торговля, общественное питание, служба быта, охрана общественного порядка и пожарная безопасность, санитарный контроль, землеустройство и строительство, охрана природы и другие.

О некоторых проблемах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Проблема разделения власти по вертикали в федеративном государстве не ограничивается исключительно вопросами такого разделения между федеральным центром и субъектами федерации. Логическим продолжением ее являются проблемные вопросы разграничения властных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и находящимися на их территории органами местного самоуправления.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления согласно нормам ст. 12 Конституции РФ и не входят в систему органов государственной власти, они в любом случае осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками (свойствами). Более того в соответствии с нормами п.5 ст.4, п.6 ст.5 и ч.4 ст.6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне субъектов Российской Федерации предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями.

Вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, несмотря на их важное место в системе местного самоуправления, остаются до сих пор малоизученными и разработанными, следовательно, и достаточно проблематичными.

Анализ принятого в данной области законодательства субъектов Российской Федерации в условиях несвоевременного и ненадлежащего регулирования этих вопросов федеральным законодательством свидетельствует о разнообразии подходов субъектов федерации к решению проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на своих территориях. Некоторые субъекты Российской Федерации (Пермская, Свердловская, Ленинградская области и др.), воспользовавшись в отсутствие федерального закона правом опережающего нормотворчества, разработали и приняли свои законодательные акты, устанавливающие общие принципы и подходы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Иные субъекты Федерации, к числу которых относиться и Республика Коми, осуществляют регулирование данных вопросов посредством принятия, порой недостаточно последовательных, отдельных законов по наделению представительных и исполнительных органов местного самоуправления государственными полномочиями различного рода. Только в течение 1999 г. Государственным Советом Республики Коми были приняты 4 законодательных акта, в соответствии с нормами которых органы местного самоуправления наделялись отдельными государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния; по совершению нотариальных действий; по регулированию цен (тарифов), надбавок, распоряжению землями, находящимися в границах муниципальных образований. К сожалению, подобную тенденцию нельзя признать позитивной.

Однако, как показывает практика, целый рад проблем в деле передачи субъектами Российской Федерации органам местного самоуправления государственных полномочий вызвано не только отсутствием законодательного акта по указанным вопросам, но и несовершенством положений действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Представляется целесообразным остановиться на следующих проблемных моментах:

1. До настоящего времени остается открытым вопрос о пределах делегирования государственных полномочий. Очевидно, что отдельные государственные полномочия не могут быть делегированы органам местного самоуправления ни при каких обстоятельствах.

2. Не имеется единства мнений по вопросу, касающемуся объема передаваемых муниципальным образованиям полномочий: осуществлять передачу равного объема полномочий одновременно всем органам местного самоуправления либо, использовав механизм постепенной, поэтапной передачи, наделять полномочиями конкретные муниципальные образования.

 3. Нечеткость в определении субъекта, которому передается осуществление государственных полномочий, порождает теоретическую возможность наделения такими полномочиями в соответствии с абзацем 5 ч.1 ст.1 и ч.1 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» либо из выборных и других органов местного самоуправления, образуемых и соответствии с уставом муниципального образования. Во избежание нарушения статуса органов местного самоуправления наиболее оптимальной и юридически верной представляется передача полномочии представительному органу с указанием на возможность либо невозможность вторичного делегирования.

4. Неоднозначность в понимании вызывают также и положения последнего абзаца ч.2 ст.6 во взаимосвязи с нормами ч.4 данной статьи. Если принятие к своему рассмотрению муниципальными образованиями иных вопросов местного значения законами субъектов РФ является их правом, предполагающим добровольность такого принятия, то представляется неясный характер делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий.

5. Требуют законодательного разрешения вопросы, касающиеся оснований и порядка возвращения (отзыва) переданных муниципальным органам государственных полномочий.

 6. Не имеет логической и правовой завершенности также вопрос, касающийся формы передачи муниципальным образованиям для выполнения государственных полномочий необходимых материальных и финансовых средств, поскольку наделить материальными и финансовыми средствами разные по споим масштабам и специфике муниципальные образования, определив размеры таких ресурсов на неограниченный срок, закрепив это в нормах одного конкретного закона, регламентирующего общие положения передачи государственных полномочий, практически невозможно.

7. К сожалению, нельзя согласиться с позицией судов общей юрисдикции по проблемам делегирования полномочий органами местного самоуправления государственным органам. Так, в решении Верховного Суда Республики Коми от 02.11.98, подтвержденном определением Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.98, признаны не соответствующими конституционным принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации такие нормы Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми», которыми закреплялось право органов местного самоуправления на передачу в случае невозможности выполнения ими отдельных полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти. Со своей стороны это право лишь расширяет полномочия органов местного самоуправления, а не сужает их.

Вопросы, касающиеся правовых проблем передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, являлись предметом рассмотрения Конференции Северо-Западной Парламентской Ассоциации, состоявшейся 15-16 октября 1999 г. в г. Санкт-Петербурге. По результатам обсуждения было принято решение об обращении опыта практики наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, складывающейся в субъектах Северо-Запада России, с целью подготовки модельных законов субъектов Российской Федерации: «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» и «О нормативных актах органов местного самоуправления в связи с принятием государственных полномочий».

Таким образом, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации в меру имеющихся возможностей и средств пытаются разрешить проблемы, возникающие в связи с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Вместе с тем, необходимость в скорейшем урегулировании данных вопросов федеральным законодательством посредством принятия федерального закона о порядке и принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является бесспорной. Законодательное решение обозначенных проблем, несомненно, привнесет необходимую сбалансированность в систему взаимных прав, обязанностей, полномочий, и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Правовые возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями законами субъектов Российской Федерации

Проблема формирования и развития института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является как никогда актуальной. Данный феномен как фактор регуляции общественного бытия привлекает внимание юристов, социологов, политологов, философов.

Круг проблем, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, разумеется значительно шире проблематики настоящей статьи. Тем не менее, теоретические вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, несмотря на их значимость, остаются до сих пор мало разработанными, существует некая неопределенность в данном вопросе, требующая освещения Поэтому предварительно требуется принципиальное решение вопроса о том, какими государственными полномочиями можно наделять органы местного самоуправления, а какими нельзя.

Выбор темы обусловлен объективной потребностью научного и практического осмысления некоторых проблем существования местного самоуправления в России с позиций их правового обоснования. Применительно к интересующей нас проблеме можно сказать, что местное самоуправление-это «правовая ценность, представляющая собой проверенную, а следовательно выбранную временем и повторяющуюся при различных социально-экономических и политических системах эффективную модель организации управления тем или иным сообществом, которая обеспечивает его жизнеспособность».

Основная цель настоящей статьи состоит в раскрытии правовых возможностей наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями региональными законами.

Среди основных задач, которые решает государственная политика в сфере местного самоуправления - дальнейшее совершенствование разграничения компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Учитывая, что в Российской Федерации эта работа развернута не так давно, использование накопившейся практики кажется полезным. Теперь, когда прошло время с момента принятия Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», накопился некоторый объем информации о деятельности органов местного самоуправления появился определенный опыт. Однако информация станет значимой только после ее анализа, систематизации, сравнения и интеграции с ранее имевшейся. В связи с этим восприятие любого явления должно происходить в рамках определенного контекста, который способен придать актуальной информации множественный смысл.

Осознание местного самоуправления как закономерности общественного развития зависит от места, которое отводится ему в системе публичных институтов. «Самоуправление имеет место тогда, когда управляющая подсистема формируется самой системой либо самовоспроизводится». Формы самоуправления, возникнув первоначально как самостоятельные, естественные, постепенно превращаются в формы, допущенные государством с целью повышения эффективности управления системой государство-общество. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями способствует вживлению местной публичной власти в ткань государственного организма, их сращиванию и взаимному обогащению.

Принцип передачи власти закреплен в Европейской хартии местного самоуправления и рассматривается как принцип соответствия уровня власти уровню ответственности. В России местные органы власти традиционно реализуют определенный объем государственных полномочий. В РСФСР местные Советы решали не только вопросы местного значения, но и руководили на подведомственной территории вопросами государственного, экономического и социально-культурного строительства. Согласно Конституции РСФСР 1978 г. местные советы входили в единую систему государственной власти, т.е. они совмещали функции самоуправления и территориальных государственных органов, входя в единую вертикаль государственной власти СССР и РСФСР.

В 1990-93 г.г. местные Советы трансформировались в органы местного самоуправления, однако продолжали исполнять государственные полномочия наряду с решением собственно вопросов местного значения. Законодательство Российской Федерации до 1993 г. не делало разграничения государственных и местных дел, решаемых в интересах населения.

По своей правовой природе органы местной публичной власти призваны решать вопросы местного значения. При этом у государства существует необходимость исполнять на уровне муниципалитетов ряд своих функций, которые условно можно разделить на виды:

 функции по решению вопросов, которые близки по содержанию к вопросам местного значения (в области образования, культуры и т.п.). Органы государственной власти должны по возможности наделять органы местного самоуправления полномочиями по исполнению этих функций с передачей им материальных и финансовых ресурсов;

 государственные функции, не связанные с природой местного самоуправления. Выполнение этих функций государство должно решать самостоятельно (например, регистрация актов гражданского состояния).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил в соответствии с Конституцией Российской Федерации круг вопросов, из которых вытекают собственные вопросы местного самоуправления. В то же время органы самоуправления с момента своего возникновения осуществляют ряд государственных полномочий: регистрируют акты гражданского состояния, совершают нотариальные действия и т.д. Некоторые из них достались «по наследству», т.к. осуществлялись местной властью до принятия Конституции 1993 г., когда разделение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления осуществлялось по другим основаниям либо разделения не было вовсе. В других случаях законодательством Российской Федерации или субъектов Российской Федерации им были вменены различные обязанности без юридического определения, к какой категории обязанностей они относятся, при том, что они заведомо не являлись вопросами местного значения. Данные обязанности зачастую не подкреплялись выделением материальных и финансовых средств. Согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные образования вправе принять или не принять к своему рассмотрению такие вопросы. Закон не обязывает их этого делать. Однако, это может нанести вред интересам граждан, заинтересованных в решении данных вопросов в случае, если ни органы государственной власти, ни органы местного самоуправления не примут на себя обязанности решить их. Проблема может быть урегулирована только путем принятия законов о наделении органов местного самоуправления вышеуказанными полномочиями в установленном порядке.

В положениях Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует регулирование процедур наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их исполнения и передачи финансовых и материальных средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, а также порядка контроля за их выполнением. Из статьи 132 Конституции Российской Федерации вытекает необходимость установления общих принципов, регламентирующих порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Это нужно не только для того, чтобы обеспечить определенное единообразие и унификацию соответствующих нормативных актов, но и для обеспечения конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления.

До настоящего времени не принят федеральный закон об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поэтому многие государственные полномочия продолжают по инерции исполняться органами местного самоуправления без надлежащего правового оформления. При определенных условиях это может привести к признанию ничтожными или недействительными юридических последствий, вытекающих из неправомерного осуществления местными органами власти государственных полномочий.

Вопрос о правовой природе государственных полномочий, реализуемых органами местного самоуправления пока разработан недостаточно. Наблюдается некоторое сходство с передачей части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти по соглашениям органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Тем не менее, аналогия условна, поскольку п. 4 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации.

По мнению некоторых авторов, таким законом должен устанавливаться порядок передачи полномочий, а сами полномочия должны передаваться по договору. Это, как им кажется, позволило бы более дифференцировано подходить к муниципальным образованиям в зависимости от уровня их экономического и социального развития. По такому пути первоначально пошли и в Ямало- Ненецком автономном округе, приняв в 1997 г. закон, устанавливающий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями путем заключения договоров.

Однако, такое мнение следует признать не имеющим правовых оснований, так как ст. 132 Конституции Российской Федерации и п. 4 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» однозначно устанавливают обязывающий принцип наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посредством принятия федерального закона, закона субъекта Российской Федерации. Конечно это не означает, что органы местного самоуправления не могут заключать договоры с органами государственной власти, но по другим вопросам, затрагивающим совместные интересы. Более того, в процессе принятия законов о наделении государственными полномочиями, неизбежно согласование в тех или иных формах между субъектами законодательной инициативы, к которым относятся и органы местного самоуправления, в рамках сложившегося законотворческого процесса. Обязательность согласительного процесса предусматривает и проект Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».

Учитывая разный характер и большое разнообразие полномочий, различные условия субъектов Российской Федерации, невозможно установить конкретный перечень государственных полномочий, которые могли бы быть делегированы местной власти законами субъектов Российской Федерации по предметам их собственного ведения и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Особенно остро стоит вопрос о правомочности наделения законами субъектов Российской Федерации органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые отнесены федеральными законами к вопросам субъектов Российской Федерации. Важно определить, какие из вопросов органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе делегировать органам местной власти, а какие обязаны исполнять сами. Немаловажным является четкое определение предмета федерального закона, а значит и сущности государственных полномочий: относятся ли вопросы, регулируемые федеральным законом к предмету ведения Российской Федерации или предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. На основании этого законодатель субъекта Российской Федерации должен строить свою политику в отношении наделения органов самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В качестве примера можно разобрать ситуацию с правоотношениями, вытекающими из Федерального закона «Об актах гражданского состояния».

Органы местной власти традиционно занимались регистрацией актов гражданского состояния. В частности Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г. относил это к полномочиям местных администраций. Однако принятие Федерального закона «О регистрации актов гражданского состояния» существенно изменило ситуацию. Данный Федеральный закон установил требование, чтобы действия по регистрации актов гражданского состояния производились специальными государственными органами ЗАГС.

Абзацем 2 п. 1 ст. 4 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» субъектам Российской Федерации передано решение вопросов образования и деятельности органов ЗАГС. Проблема состоит в том, что подразумевать под «образованием и деятельностью» органов ЗАГС и могут ли органы государственной власти субъектов Российской Федерации делегировать органам местного самоуправления данные вопросы для решения?

В силу п\п «б» п. 1 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочны принимать законы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Нормативное регулирование законами субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации не предусмотрено. В случае же принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативного правового акта по вопросам, отнесенным статьей 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации, не противоречащего федеральным законам и не нарушающим права и свободы граждан, данный акт может быть признан Конституционным Судом Российской Федерации утратившим силу со дня, указанного в решении (часть 2 статьи 95 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» принят в развитие ст. 47 Гражданского кодекса Российской Федерации и поэтому его следует считать составной частью гражданского законодательства, о чем свидетельствует и п. 1 ст. 2 указанного Федерального закона. Следовательно, в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации и п. 1 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации отношения в области государственной регистрации актов гражданского относятся к предмету ведения Российской Федерации и не подлежат законодательному регулированию на уровне субъектов Российской Федерации.

Исходя из содержания и смысла п. 4 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам ведения Российской Федерации может осуществляться только федеральным законом. В данной связи, необходимо признать, что представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации не имеют права наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями, которые не относятся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации или предмету ведения субъектов Российской Федерации.

Некоторые авторы относят Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» к семейному законодательству и на этом основании считают возможным наделять органы самоуправления полномочиями, отнесенными законом к вопросам субъектов Российской Федерации на уровне законодательства субъектов Российской Федерации. Действительно, характерной особенностью Федерального закона «Об актах гражданского состояния» является то, что он основывается одновременно на положениях гражданского и семейного законодательств (п. 1 ст. 2). Конституцией Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72) семейное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, в противном случае действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76). Это обстоятельство как бы дает условное обоснование для отнесения вопросов, образование и деятельности органов ЗАГС к вопросам семейного законодательства.

Однако, если даже считать, что вопросы образования и деятельности органов ЗАГС относятся к семейному законодательству и входят в предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то и в этом случае ответ о праве органов госвласти субъектов Российской Федерации наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями в рассматриваемой сфере окажется скорее отрицательный, чем положительный, поскольку нельзя однозначно утверждать, что всякое полномочие по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации может быть делегировано (передано) органам местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации. Косвенным подтверждением тому служит формулировка конституционной нормы о том, что не все, а лишь отдельные, государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления. Другим подтверждением является п. 1 ст. 3 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», где указывается, что «...законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации....не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации... предметы совместного ведения.». Из этого следует закономерный вывод, что право субъектов Российской Федерации на наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должно быть предусмотрено в соответствующем федеральном законе.

В качестве иллюстрации можно привести Федеральный закон «О животном мире», где статьей 8 разрешается передавать отдельные государственные полномочия в области охраны и использования объектов животного мира органам местного самоуправления законодательством субъектов Российской Федерации. Аналогичную норму содержит ст. 68 Водного кодекса Российской Федерации. Обратным примером служит Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», который также регулирует отношения, согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации, принадлежащие к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но, который не предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Можно сделать аналогичную ссылку и на Семейный кодекс Российской Федерации.

Вышеуказанные обстоятельства нельзя считать случайностью. Федеральный законодатель определяет в каждом законе случаи, когда органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а когда в таком праве должно быть отказано. Это соответствует принципам разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, установленным п. 1 ст. 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование (п. 2 ст. 12 Федерального закона), то есть, если бы не существовало Семейного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «Об актах гражданского состояния», представительные органы субъектов Российской Федерации могли бы принять соответствующие законы и на их основании наделить отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления.

И тем не менее нельзя согласиться с авторами, относящими вопросы образования и деятельности органов ЗАГС к семейному законодательству. Это следует из буквального толкования норм Раздела 1 «Общие положения» и конкретно ст. 3 Семейного кодекса Российской Федерации, установившей виды отношений, регулируемых семейным законодательством. В ст. 3 Кодекса определена система семейного законодательства, разграничена компетенция Российской Федерации и ее субъектов по регулированию отношений, составляющих предмет семейного законодательства. Семейное законодательство состоит из Семейного кодекса, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации. Состав семейного законодательства определен исходя из узкого термина "законодательство". Компетенция Российской Федерации и ее субъектов по регулированию отношений, входящих в предмет семейного законодательства, разграничена путем установления круга вопросов, по которым субъекты Российской Федерации вправе принимать законы. Это, во-первых, вопросы, отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации Семейным кодексом, и, во-вторых, вопросы, Кодексом не урегулированные. –

Вопросы, отнесенные Семейным кодексом Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации, также подразделяются на два вида. Вопросы первого вида должны быть решены субъектами Российской Федерации. Вопросы второго вида могут быть разрешены законами субъектов Российской Федерации, то есть регулирование соответствующих отношений является факультативным. Сходство заключается в одном: все вопросы, отнесенные к полномочиям субъектов Российской Федерации перечислены в Семейном кодексе Российской Федерации.

Вот почему вопросы образования и деятельности органов ЗАГС все- таки следует рассматривать в системе гражданского законодательства.